VII SAB/Wa 59/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. R. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania aktu administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku S. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.; II. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności, w zakresie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w pkt 1 wyroku; III. stwierdza, że bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc) złotych; V. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz S. R. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. R. na bezczynność, postępowania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2016 r. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 14 stycznia 2016 r. (data wpływu do organu) S. R. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca) złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w W., zaznaczając złożenie wniosku zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. Z kolei pismem z 5 maja 2016 r. wnioskodawca wezwał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie do usunięcia naruszenia prawa, powołując się na treść art. 37 § 1 i 2 k.p.a. oraz domagając się wyjaśnienia przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto zaznaczył w piśmie, iż upłynęło 3 miesiące, a organ odwoławczy nie poinformował go o dalszych ustaleniach w sprawie, czym naruszył zasadę zapisaną w art. 35 § 1 k.p.a. Pismem z 15 czerwca 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu, przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący domagał się: wymierzenia grzywny Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w przypadku niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy. W złożonej skardze zaznaczył, iż upłynęło 5 miesięcy od złożenia wniosku, zaś Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie nie poinformował go o dalszych ustaleniach i przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Zdaniem skarżącego doszło do bezczynności organu, przewlekłego prowadzenia postępowania oraz naruszenia przepisów z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa przez organ. W odpowiedzi na skargę organ (nie zajmując stanowiska w sprawie) podał, że postępowanie, którego dotyczy skarga zostało zakończone postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. W dniu 29 czerwca 2016 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem ww., po rozpatrzeniu wniosku S. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., postanowił: utrzymać w mocy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna o ile zarzuca organowi bezczynność. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 40 oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) sprawowana przez sądy administracyjne, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie zaś z § 2 powołanego art., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Odnosząc się do meritum wyjaśnić należy, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Z przepisu art. 149 § 1 tej ustawy wynika, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy. Zatem celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez Sąd orzeczenia zobowiązującego organ do działania zmierzającego do zakończenia postępowania administracyjnego. Z tego wynika, że miarodajny dla wydania przez Sąd orzeczenia w sprawie bezczynności organu jest stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. Inaczej mówiąc, jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed wydaniem przez Sąd wyroku w tej sprawie, organ podejmie określone działanie, tj. wyda decyzję załatwiającą sprawę, to Sąd jest zobowiązany umorzyć postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy. Niedopuszczalne jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99, z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, (dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, który sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że wydanie przez organ decyzji (lub podjęcie wymaganej czynności) w toku postępowania sądowego (po wniesieniu skargi), nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku art. 149 § 1a powołanej ustawy. Użycie zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Uwzględnienie skargi na bezczynność może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 872/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Ke 18/14, LEX nr 1479550, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2014 r., syn. akt IV SAB/Po 47/14, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, przypomnieć należy, że skarżący w dniu 14 stycznia 2016 r. złożył do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z wydanym w dniu [...] stycznia 2016 r. postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wymiany stolarki okiennej i likwidacji otworów okiennych w budynku zlokalizowanym w Ś. przy ul. Ł., zakończonego ostateczną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. W sprawie istotne jest, że ustawodawca nie wprowadza szczególnych terminów załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem zastosowanie znajduje ogólna regulacja zawarta w k.p.a. Według art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając zarazem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych sprawy przedstawionych sądowi nie wynika, aby organ był zmuszony i podejmował jakiekolwiek czynności procesowe, uniemożliwiające mu rozpoznanie złożonego wniosku. Bez wątpienia można stwierdzić, że od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. od 14 stycznia 2016 r. do dnia wydania postanowienia – [...] czerwca 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie podjął żadnej czynności w sprawie. Taki stan można nazwać milczeniem organu, które trwało nawet po złożeniu przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu 5 maja 2016 r. Zwrócić uwagę należy, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia konkretnych działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku, przy czym z przepisu art. 35 § 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronie przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wynika, że do złożonego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 k.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych blokad i przewlekłości w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po wpłynięciu wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy ( 14 stycznia 2016 r.) do dnia wniesienia skargi 15 czerwiec 2016 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie zawiadomił także strony wnioskującej o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie, także brak było powiadomienia dla wnioskującego w jakim terminie wniosek zostanie rozpatrzony. Prowadzi to do wniosku, że dopiero wniesienie skargi w dniu 15 czerwca 2016 r. wymusiło na Ministrze wydanie postanowienia, co miało miejsce [...] czerwca 2016 r., a więc po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Zwłoka w wydaniu postanowienia została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko, w sposób sprawny, nie dołożył także należytych starań, aby postępowanie zostało zakończone w przewidzianym terminie zgodnie z przepisami k.p.a. Takie działanie organu narusza standardy demokratycznego państwa prawa, zwłaszcza w przypadku braku zawiadomienia strony o przyczynach przedłużenia terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. . Zauważyć tu należy, że nawet w odpowiedzi na skargę organ pominął milczeniem przyczyny opóźnienia w wydaniu postanowienia. W ocenie Sądu takie zachowanie organu administracji publicznej wskazuje na lekceważący stosunek do przepisów, co uzasadnia wniosek o rażącym naruszeniu prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że w okresie od 15 lutego 2016 r. do dnia wydania postanowienia tj. 29 czerwca 2016 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, i bezczynność ta ma charakter rażący. Stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umarza postępowanie, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie (punkt I. wyroku). Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Uznając, iż organ dopuścił się bezczynności, co uwzględniono w punkcie II. wyroku, sąd uznał, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt III wyroku). W związku ze stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1.000,00 zł (punkt IV wyroku). O kosztach postępowania – zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł (punkt V wyroku), biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a.