VII SAB/Wa 6/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Konserwatora Zabytków I. stwierdza, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. wymierza [...] Konserwatorowi Zabytków grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych. Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r., uzupełnionym [...] grudnia 2010 r. i [...] marca 2011 r., [...] sp. z o.o. w [...] zwróciła się do [...] Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Organ, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej u.o.z., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił wydania pozwolenia. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] października 2011 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11 uchylił decyzje organów obu instancji. Wyrokiem z 26 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK2736/12) oddalił skargi Ministra Kultury i Stowarzyszenia [...] w [...]. Dnia 24 czerwca 2014 r. M S złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Konserwatora Zabytków zarzucając naruszenie art. 9, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1-3 K.p.a. Obszernie opisując przebieg postępowania wskazał, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., akta sprawy przesłano organowi 7 listopada 2013 r., a decyzję w sprawie organ wydał po upływie ponad sześciu miesięcy tj. 16 maja 2014 r., w tym czasie podejmując działania, które nie wynikały z ww. orzeczeń i nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając przewlekłość postępowania w wyroku z 26 listopada 2014r. VII SAB/Wa 57/14 Sąd podkreślił, że z akt sprawy o sygn. I SA/Wa 2447/11 wynika, iż Sąd odnotował zwrot akt z NSA 8 października 2013 r., a następnie przesłał akta Ministrowi z odpisem prawomocnego wyroku z uzasadnieniem, które wpłynęły 18 października 2013r. Akta z wyrokiem przekazano do [...]Konserwatora 7 listopada 2013 r. W dniu 28 listopada 2013 r. organ I instancji zwrócił się do Ministra z pytaniem, czy od wyroku wniesiono skargę kasacyjną. Minister w piśmie z 30 grudnia 2013 r. wyjaśnił, że wyrok jest prawomocny wobec oddalenia skargi kasacyjnej, a postępowanie winno być przeprowadzone zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z 26 czerwca 2013 r. Minister Kultury przesłał organowi I instancji kopię wyroku NSA. Pismo wpłynęło 29 stycznia 2014 r. Sąd wskazał również, że 5 grudniu 2013 r. do organu wpłynął wniosek inwestora o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika organu. Postanowienie uwzględniające wniosek wydano [...] stycznia 2014 r. W dniu 8 stycznia 2014 r. [...] Konserwator zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o opinię, czy możliwa jest realizacja tej inwestycji w świetle miejscowego planu, w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej strefy "[...]" wynikającej z decyzji o ochronie zabytków wg dwóch wariantów inwestora - budowy jedynie na działce [...], bądź takiej samej inwestycji na dwóch działkach [...] i [...]. W piśmie z 20 stycznia 2014 r. inwestor skrytykował działanie organu, wskazując, że zwrócenie się o opinię jest sprzeczne z wytycznymi Sądu. W dniu 27 stycznia 2014 r. skarżący zwrócił się do organu o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy. Dnia 31 stycznia 2014 r. organ wystąpił z pytaniem do Towarzystwa Opieki nad Zabytkami [...], czy jest zainteresowane uczestniczeniem w postępowaniu na prawach strony. W piśmie z 31 stycznia 2014 r. poinformował zaś wnioskodawcę, że termin wydania decyzji nie może być dotrzymany z powodu konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i wskazał, że sprawa zostanie załatwiona do 31 marca 2014 r. W dniu 17 lutego 2014 r. wpłynął do organu wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a 19 lutego 2014 r. wniosek Towarzystwa Opieki nad Zabytkami. Organ pismem z 21 marca 2014 r. zwrócił się do w/w organizacji o złożenie wyjaśnień. W dniu 21 lutego 2014 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyła organizacja "[...]" oraz Towarzystwo Opieki nad Zabytkami. Dnia 5 marca 2014 r. wobec kolejnego pisma skarżącego na niezałatwienie sprawy organ powiadomił o przedłużeniu terminu do 31 marca 2014 r. W dniu 26 marca 2014 r. wpłynęła opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa dotyczącą możliwości realizacji inwestycji na tyłach budynku przy ul. [...], w granicach strefy ochrony konserwatorskiej "[...]". Dnia 26 marca 2014 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do 15 kwietnia 2014 r. W dniu 28 marca 2014 r. dopuścił do udziału na prawach strony Stowarzyszenie "[...]", a postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. dopuścił Towarzystwo Opieki Nad Zabytkami i postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. dopuścił Stowarzyszenie [...]. Pismem z 11 kwietnia 2014 r. Konserwator zawiadomił, że w dniu 8 maja 2014 r. o godz. 9:00 odbędzie się w siedzibie [...] Konserwatora Zabytków spotkanie ze specjalistami Narodowego Instytutu Dziedzictwa w związku z opinią. Jednocześnie poinformował, że w trakcie spotkania będzie można zadawać autorom opinii pytania. Również 11 kwietnia 2014 r. Konserwator poinformował, że z uwagi na wyznaczony termin spotkania sprawa nie będzie mogła być załatwiona w wyznaczonym terminie i jako nowy dzień wskazał 16 maja 2014 r. W dniu 8 maja 2014 r. odbyła się rozprawa administracyjna, a w dniu 9 maja 2014 r. została sporządzona opinia prawna na zlecenie Konserwatora, zaś [...] maja 2014 r. Konserwator wydał decyzję. Zdaniem Sądu doszło do przewlekłości postępowania przed Stołecznym Konserwatorem Zabytków, bowiem od 7 listopada 2013 r. do czasu dokonania pierwszej czynności zmierzającej do rozpoznania sprawy (8 stycznia 2014 r. zwrócenie się o wydanie opinii) upłynęły dwa miesiące. W tym czasie organ I instancji dokonywał ustaleń, co do stanu sprawy i treści rozstrzygnięcia, zwracając się do organu II instancji o wyjaśnienie, czy toczyło się postępowanie przed sądem II instancji i z jakim skutkiem. W aktach brak jest informacji, iż organ oczekując na tę informację dokonywał jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy w terminie 30 dni. W tym okresie organ nie zadbał także o powiadomienie strony w trybie art. 36 § 1 i 2 K.p.a., iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie z art. 35 K.p.a. O przedłużeniu rozpatrzenia sprawy powiadomił strony dopiero 31 stycznia 2014 r. Sąd nie przypisał organowi czynności pozornych. Opinia nie wyjaśniła wątpliwości organu, co do sposobu interpretacji Planu, albowiem jak wskazał Instytut, nie był do tego uprawniony, co nie czyni jednak tego dowodu, dowodem pozornym i oczywiście bezzasadnym. Organ miał wątpliwości, wobec treści wyroku Sądu, co do sposobu dalszego działania i wątpliwości te usiłował rozstrzygnąć kierując wniosek o wydanie opinii i zwracając się o opinię prawną do Biura Prawnego. Kwalifikując przewlekłość postępowania, jako niemającą charakteru rażącego, Sąd podkreślił, że pozostawał w zwłoce stosunkowo krótko, bowiem w istocie czas który zadecydował o przewlekłości postępowania to okres pomiędzy otrzymaniem akt z organu II instancji, a podjęciem pierwszych czynności dowodowych w sprawie. W tej sytuacji Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M S Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15 uchylił pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje: W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w powyższym wyroku - które stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wiąże Sąd ponownie orzekający w sprawie, Sąd zobowiązany był raz jeszcze ocenić przeprowadzone postępowanie, z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował wyłącznie zasadność odstąpienia od orzeczenia, w zakresie tego, czy przewlekłość postępowania toczącego się przed [...] Konserwatorem Zabytków, zainicjowanego wnioskiem [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2010 r., uzupełnionego [...] grudnia 2010 r. i [...] marca 2011 r. nie miała charakteru rażącego i przesądzając - co do zasady - o przewlekłości postępowania prowadzonego przez ten organ w przedmiocie wydania opisanego pozwolenia konserwatorskiego. Należy mieć na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem, iż organ pozostawał w zwłoce stosunkowo krótko, bo pomiędzy "otrzymaniem akt z organu II - ej instancji, a podjęciem pierwszych czynności dowodowych w sprawie w postaci opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa i opinii Biura Prawnego, które miały wyjaśnić wątpliwości co do treści zapadłych wyroków i sposobu dalszego działania. Sąd II instancji nakazał wyjaśnić, czy wątpliwości organu były usprawiedliwione i jak należy ocenić je w świetle art. 153 p.p.s.a i czy odpowiedź na nie nie została wprost sformułowana w zapadłych wyrokach, a także czy działania organu nie stanowiły próby przeniesienia ustawowych uprawnień konserwatora zabytków na inne, nieuprawnione do tego podmioty, co w efekcie doprowadziłoby do niewykonania przez organ ustawowych obowiązków. Ponadto, sąd podkreślił, iż przewlekłość dotyczy etapu toczącego się po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wobec tego czynności organu winny być oceniane w kontekście ewentualnej zmiany stanu faktycznego sprawy, a w przypadku jej braku w kontekście realizacji wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z argumentacją kwestionującą potrzeby występowania o wydanie ww. opinii, wskazując jednak na konieczność ponownego przeanalizowania tej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i ponownej analizy, czy stwierdzona przewlekłość nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Powyższa ocena, którą Sąd pierwszej instancji został związany w niniejszej sprawie, jak podkreślił Sąd II instancji, może również wpłynąć na zakres czasowy obejmujący stwierdzoną przewlekłość postępowania, co w konsekwencji może przełożyć się na kwalifikację stwierdzonego naruszenia prawa jako rażącego. Jako kolejną kwestię wymagającą wyjaśnienia, a wpływającą na długotrwałość postępowania, Sąd wskazał prowadzenie korespondencji m.in. z Towarzystwem Opieki nad Zabytkami. [...] Konserwator Zabytków w piśmie z 31 stycznia 2014 r. do ww. Towarzystwa pytając, czy jest ono zainteresowane uczestniczeniem w postępowaniu na prawach strony nie wskazał podstawy prawnej swego działania. Następnie, kiedy Towarzystwo Opieki nad Zabytkami występując 19 lutego 2014 r. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie, organ zwrócił się o wyjaśnienie wątpliwości, co do podstaw jego udziału w sprawie. Podejmowanie takich czynności przez organ powoduje, wskazuje na pozorność działań organu i to w sytuacji, gdy Sąd I instancji do kwestii zasadności takich pism organu się nie odniósł. Uwzględniając powyższą ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać przede wszystkim trzeba na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11 uchylającego decyzje organów obu instancji i zaaprobowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK2736/12 oddalającym skargi Ministra Kultury i Stowarzyszenia [...] w [...] . Z treści uzasadnienia powyższego wyroku, której Sąd dokonał po wnikliwej analizie zapisów § 13 ust. 2 i ust. 3, § 19 ust. 1 i § 56 planu miejscowego wynika jednoznacznie, że skoro plan miejscowy, będący jedną z prawnych form ochrony zabytku nieruchomego nie wyklucza zabudowy na działkach inwestycyjnych, to organy ochrony konserwatorskiej nie mogą takiej zabudowy również wykluczyć, powołując się na wpis do rejestru zabytków, gdyż w takiej sytuacji to plan miejscowy uzgodniony z konserwatorem, jako prawo miejscowe, określa ograniczenia, zakazy i nakazy związane ze sposobem ochrony zabytku nieruchomego (art. 19 ust. 3 u.o.z.). W świetle wyrażonego wprost stanowiska Sądu, które - co wymaga podkreślenia - nie mogło budzić żadnych wątpliwości [...] Konserwatora Zabytków, nieuprawnione było żądanie przez organ dodatkowego wypowiedzenia się w tym zakresie Instytutu Dziedzictwa Narodowego, czy biura prawnego urzędu. W konsekwencji organ zobowiązany był - po uzyskaniu informacji o wydaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2736/12 prawomocnego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny utrzymującego w mocy ww. wyroku Sądu I instancji - niezwłocznie przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 153 p.p.s.a. Podobnie należało ocenić, całkowicie nieuprawnione, bo nie znajdujące potwierdzenia prawnego w obowiązujących przepisach, zwracanie się przez [...]Konserwatora Zabytków m.in. do Towarzystwa Opieki nad Zabytkami, (pismo z dnia 31 stycznia 2014 r.) z zapytaniem, czy jest ono zainteresowane uczestniczeniem w postępowaniu na prawach strony. Takie działanie organu niewątpliwie dodatkowo przyczyniło się do wydłużenia terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 kpa i należy je ocenić jako działanie ewidentnie pozorne. Przedstawione działania [...] Konserwatora Zabytków stanowią - w ocenie Sądu - o kwalifikowanej postaci bezczynności - to jest bezczynności mającej postać rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdza zatem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 a p.p.s.a. Niewątpliwie organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zaważywszy, że wobec jasnego stanowiska sądów obu instancji - załatwienie sprawy winno nastąpić bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 Kpa). Na powyższą ocenę miało wpływ to, że stan przewlekłości utrzymywał się od dnia 7 listopada 2013r. tj. zwrotu przez Ministra Kultury akt wraz z wyrokiem [...] Konserwatorowi Zabytków. Już w tej dacie organ winien był podjęć czynności w celu sprawdzenia, czy wyrok jest prawomocny. Decyzja została natomiast wydana dopiero w dniu 16 maja 2Q14r. a zatem po ponad sześciu miesiącach. W zaistniałej sytuacji, przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd uznał wymierzoną grzywnę w wysokości 1000 zł za adekwatną do stopnia naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.