VII SAB/Wa 8/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska., Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi L. K. i K. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz L. K. i K. K. kwotę po 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi L. K. i K. K. ("skarżący") jest bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("Prezes ULC") w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. EU L 46 z 17 lutego 2004 r., "rozporządzenie"). Jak wynika z akt, pismem z [...] października 2018 r. (nadanym w urzędzie pocztowym [...] października 2018 r.) skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika A. B., wnieśli do Prezesa ULC skargę na nieuprawnione działanie przewoźnika lotniczego – tj. linii lotniczych [...] – w związku z brakiem wypłaty odszkodowania na podstawie art. 6 ust. 1 pkt c w zw. z art. 7 ust. 1 pkt c rozporządzenia wobec dużego opóźnienia lotu w dniu [...] czerwca 2018 r. na trasie [...] – [...]. Pismem z [...] stycznia 2019 r. o znaku: [...] Prezes ULC zawiadomił strony o wszczęciu postępowania ze skargi skarżących, a jednocześnie wezwał przewoźnika lotniczego do wypowiedzenia się w sprawie, w szczególności do wskazania, czy wystąpiły okoliczności wyłączające odpowiedzialność odszkodowawczą, wyznaczając na wykonanie tego wezwania 30 dni. Wezwanie skierowane do linii lotniczych zostało doręczone [...] lutego 2019 r., a odpowiedź od przewoźnika lotniczego wpłynęła do organu [...] lutego 2019 r. Pismem z [...] maja 2019 r. pełnomocnik skarżących wniósł do Ministra Infrastruktury (za pośrednictwem Prezesa ULC) ponaglenie w związku z przewlekłością Prezesa ULC w ww. sprawie. Powołując się na art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, "k.p.a."), wskazał na blisko dwumiesięczne uchybienie terminu jej załatwienia. Prezes ULC pismem z [...] maja 2019 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego oraz wyznaczył nowy termin jej załatwienia do [...] września 2019 r. [...] października 2019 r. (data nadania) pełnomocnik skarżących wniósł ponownie do Ministra Infrastruktury (za pośrednictwem Prezesa ULC) ponaglenie w związku z bezczynnością organu w omawianej sprawie. Pismem z [...] stycznia 2020 r. Prezes ULC wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia dowodów, potwierdzających okoliczności przez niego przywołane a mające zwalniać go z odpowiedzialności odszkodowawczej (dotyczące restrykcji ze strony służb działających na lotnisku), wyznaczając na wykonanie tego wezwania termin 14 dni. Jednocześnie pismem z tej samej daty organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] lutego 2020 r. Skarżący, reprezentowani m.in. przez adw. D. O., w dniu [...] grudnia 2019 r. (data nadania) wnieśli skargę do tut. Sądu na bezczynność organu - Prezesa ULC w ww. sprawie, tj. o znaku: [...]. Skarżąc sposób prowadzenia postępowania przez organ wnieśli o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania i w konsekwencji bezczynności; stwierdzenie, że przewlekłość i bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że od zawiadomienia o wszczęciu postępowania pismem z [...] stycznia 2019 r. do chwili obecnej organ nie wydał w sprawie decyzji. Nadto, nowy termin na załatwienie sprawy do [...] września 2019 r. również upłynął bezskutecznie. Od daty zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez Prezesa ULC do chwili obecnej upłynęło blisko 10 miesięcy, a od zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy, o którym mowa w piśmie z [...] maja 2019 r. do chwili obecnej około sześciu miesięcy. Zatem, jak wskazali, organ wprawdzie prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji. Poza tym nie prowadzi przedmiotowego postępowania z należytą starannością i zorganizowaniem pozwalającym na jego zakończenie w rozsądnym terminie, co stanowi o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej odrzucenie z powodu uchybień formalnych, ewentualnie o jej oddalenie. Podkreślił, że skarżący wnieśli ponaglenia [...] maja 2019 r. oraz [...] października 2019 r. do Ministra Infrastruktury, podczas gdy właściwym organem był Prezes ULC. Podkreślił również, że w 2018 r. nastąpił ponad dwukrotny wzrost liczby przeprowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu Lotnictwa Cywilnego powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg pasażerów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy w istocie bezczynności organu (i tak też została przez Sąd zakwalifikowana), w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżących zastosował się do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i skierował ponaglenie, które wpłynęło do właściwego organu. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze opieszałości Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (v. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc zbadanie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Koresponduje to z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w myśl którego bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ pozostaje w bezczynności, a stan ten rażąco narusza prawo. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na ww. naruszenie prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis ten reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Bezczynność, przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwia spraw i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej. Sąd dostrzega przy tym, że w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że organ, pomimo spoczywającego na nim obowiązku, nie wywiązał się z rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżących "w rozsądnym" terminie, pozostając w ten sposób w bezczynności. Termin na wydanie decyzji w tym przypadku wynosił miesiąc od dnia wpływu do organu skargi pasażerów (tj. skarżących) na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004 (co nastąpiło 11 października 2018 r.). Jednak decyzja "załatwiająca" tę sprawę (choćby formalnie) do dnia orzekania przez Sąd nie została wydana (w aktach brak orzeczenia kończącego postępowanie), a sprawa ta trwa już ponad 16 miesięcy. Jednocześnie Sąd dostrzega, że organ posiadał wyjaśnienia linii lotniczych od [...] lutego 2019 r., a tym samym - po zastosowaniu się do art. 10 § 1 k.p.a. - mógł wydać decyzję. Tymczasem pismem z [...] maja 2019 r. organ wydłużył termin załatwienia sprawy do [...] września 2019 r., bez wskazania przyczyny opóźnienia jej rozpatrzenia. Terminu tego jednak także nie zachował; co więcej kolejnym pismem wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] lutego 2020 r.; przy czym - w aktach nie ma informacji wskazujących na wydanie aktu chociażby w tym terminie. Jednocześnie pismem z [...] stycznia 2020 r. Prezes ULC za konieczne uznał wezwanie przewoźnika lotniczego do złożenia dowodów potwierdzających podniesione przez niego okoliczności, mające zwalniać go z odpowiedzialności odszkodowawczej (na które to przewoźnik wskazał w piśmie z [...] lutego 2019 r.), nie dostrzegając, że w wezwaniu z [...] stycznia 2019 r. pouczył przewoźnika lotniczego, iż ciężar udowodnienia tych okoliczności spoczywa na nim. Oceniając przebieg postępowania, w szczególności czas jego trwania, biorąc przy tym pod uwagę "charakter" postępowania, zgromadzone w sprawie dowody i niewydanie aktu, a to pomimo upływu kilkunastu miesięcy od jego uruchomienia (wnioskiem - skargą pasażerów - spełniającym wymogi formalne), Sąd uznał w efekcie, że rozpoznawana skarga jest zasadna. Sąd uznał więc, że w sprawie wystąpiła bezczynność, rozumiana jako niewydanie decyzji w terminie, trwająca co najmniej od momentu otrzymania przez organ stanowiska przewoźnika lotniczego, co nastąpiło [...] lutego 2019 r. Wprawdzie organ dwukrotnie w oparciu o art. 36 k.p.a. informował strony (po tym terminie) o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, ale żadnego z nich nie zachował, nadto w żadnym z pism wyznaczających nowy termin załatwienia sprawy nie wskazał przyczyny zwłoki, a akta sprawy nie wskazują, aby takie (usprawiedliwiające zachowanie organu) istniały. Sąd uznał także, że wobec stwierdzonego w sprawie "zaniechania", zasadne jest wydanie orzeczenia o zobowiązaniu Prezesa ULC do wydania aktu. Nadto, dokonując gradacji stwierdzonego naruszenia Sąd przyjął, że wskazana bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że opieszałość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako znaczące (postępowanie wywołane zostało wnioskiem z [...] października 2018 r. (data wpływu do organu), a organ mimo, że miał miesiąc na jego rozpatrzenie nie uczynił tego przez ponad kilkanaście miesięcy, co więcej – [...] stycznia 2020 r. podjął "zbędne" czynności dowodowe, które to jako takie nie mogą stanowić o nie pozostawaniu przez niego w bezczynności); poza tym – wziął pod uwagę, że zarzucana bezczynność nadal trwa, a już wynosi ponad rok, jak również, że organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wydania aktu od [...] lutego 2019 r. Dlatego też Sąd uznał, że okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2018 r. wpłynęły do tego organu, co - zdaniem organu - jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, nie mogą stanowić w tej sprawie uzasadnienia dla odstąpienia od surowej/kwalifikowanej oceny popełnionego przez organ naruszenia prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i § 1a oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Zobowiązując organ do wydania aktu w terminie dość długim, bo wynoszącym "2 miesiące", Sąd wziął pod uwagę (obowiązujące 19 marca 2020 r.) rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 433), stanowiące m.in. o tym, że w okresie od 14 marca 2020 r. (do odwołania) wykonywanie zadań przez urząd administracji publicznej lub jednostkę organizacyjną wykonującą zadania o charakterze publicznym, może podlegać ograniczeniu polegającym na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom (v. § 1 i § 8 ust. 1 pkt 1). Ustalając wysokość kosztów i orzekając w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę uiszczone w sprawie przez obojga skarżących wpisy od skargi w kwocie po 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego, przy czym w przypadku tych ostatnich dokonał ich miarkowania na zasadzie art. 206 p.p.s.a. uznając, że zasadnym jest przyznanie ich w kwocie 257 zł (tj. w wysokości 240 zł, powiększonej o opłatę za pełnomocnictwo wynoszącą 17 zł) na rzecz każdego ze skarżących. Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z ww. art. 206, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w ww. art. 206, jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, istnienie wątpliwości, czy rzeczywiście intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. postanowienie NSA z 13 września 2016 r. sygn. akt I OZ 930/16, wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). W niniejszej sprawie stosując ten przepis i dokonując na jego podstawie miarkowania kosztów zastępstwa procesowego Sąd wziął pod uwagę charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, a także jego aktywność w sprawie, uznając w konsekwencji, że nie uzasadniają one przyznania na jego rzecz pełnej stawki za zastępstwo procesowe w stosunku do każdego ze skarżących.