VII SAB/Wa 80/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wniosku o skreślenie zabytku z rejestru zabytków I. umarza postepowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego J. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie. Przedmiotem skargi J. N. ("skarżący") jest bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister") oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 6 grudnia 2018 r. (które wpłynęło do organu 11 grudnia 2018 r.) skarżący wniósł do Ministra "o ponowne rozpatrzenie" jego wniosku w sprawie skreślenia z rejestru zabytków zachowanej wschodniej części dworu, położonego przy ul. [...] w [...], wpisanego do rejestru pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 1969 r., wskazując, że obiekt ten utracił wartość zabytkową. Pismem z 7 stycznia 2019 r. Minister wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty skarbowej od ww. wniosku. Wezwanie do skarżący wykonał 8 lutego 2019 r., o czym poinformował organ w piśmie z 12 lutego 2019 r. (data wpływu do organu). 19 lutego 2019 r. Minister przekazał akta Dyrektorowi Narodowego Instytutu Dziedzictwa ("Dyrektor NID") z prośbą o wydanie opinii specjalistycznej w sprawie. 8 marca 2019 r. Dyrektor NID przekazał akta sprawy Kierownikowi Oddziału Terenowego NID w [...], zlecając wyznaczenie terminu wizji w obiekcie, przeprowadzenie oględzin i sformułowanie opinii. 14 marca 2019 r. skarżący złożył ponaglenie w związku z bezczynnością organu. 19 marca 2019 r. Minister, ustosunkowując się do ponaglenia, poinformował skarżącego, że – w jego ocenie – termin do załatwienia sprawy jeszcze nie upłynął, i że zostanie ona załatwiona do 31 maja 2019 r. Wizja lokalna odbyła się 10 kwietnia 2019 r., zaś opinię sporządzoną 15 kwietnia 2019 r. Dyrektor NID przekazał Ministrowi wraz z aktami 7 maja 2019 r. (data wpływu do organu). Decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak [...] Minister odmówił z wniosku skarżącego z 6 grudnia 2018 r. skreślenia przedmiotowego budynku z rejestru zabytków. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, 11 czerwca 2019 r. (data stempla urzędu pocztowego) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ, żądając: - wydania przez organ stosownego orzeczenia – tj. uwzględnienia skargi – bez zbędnej zwłoki, - uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłość przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zobowiązania organu do załatwienia przedmiotowej sprawy, - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, - przyznania od Ministra na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a."), - zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, wskazując, że uwzględnił skargę, wydając decyzję kończącą postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie wnioski w niej zawarte należało uznać za zasadne. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ, w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżącego skierował do Ministra ponaglenie, które to wpłynęło do tego organu 15 marca 2019 r. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze opieszałości w rozpatrzeniu wniosku o wykreślenie zabytku z rejestru zabytków, Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (v. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Koresponduje to z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w myśl którego bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Nadto, Sąd wyjaśnia, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O przewlekłości postępowania można więc mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności naruszają zasadę koncentracji materiału dowodowego, zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma więc miejsce, gdy organowi można zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Sąd dostrzega przy tym, że tak rozumiana przewlekłość koresponduje z treścią art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ w dacie wniesienia rozpoznawanej skargi pozostawał w bezczynności, a postępowanie w sprawie prowadził przewlekle, niemniej wskazana opieszałość w wydaniu decyzji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na ww. stan naruszenia prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis ten reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Bezczynność, przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Minister (będąc do tego zobowiązanym) nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącego (o wykreślenie zabytku z rejestru zabytków) "w rozsądnym" terminie (pozostając w ten sposób w bezczynności); przy czym biorąc pod uwagę przedmiot sprawy (i konieczność uzupełnienia akt o niezbędny materiał dowodowy dotyczący zabytku) należy przyjąć, że termin na wydanie decyzji wynosił dwa miesiące; termin ten należało liczyć od dnia wpływu do organu podania skarżącego inicjującego to postępowanie, co nastąpiło 11 grudnia 2018 r. Tymczasem decyzja załatwiająca to podanie wydana została [...] czerwca 2019 r., a więc po ponad czterech miesiącach po wskazanym terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Jak wynika z akt na długość tego postępowania wpłynęło niespieszne działanie Ministra, który wprawdzie podejmował czynności, ale bez wymaganej ich koncentracji. I tak, organ ten: o uzupełnienie podania z 11 grudnia 2018 r. (o opłatę skarbową) zwrócił się do strony po upływie niemalże miesiąca (bo pismem z 7 stycznia 2019 r.); do czasu uzupełnienia wniosku przez skarżącego o opłatę nie podejmował żadnych czynności, choć przywołany przez niego w piśmie z 7 stycznia 2019 r. art. 261 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy do takiego działania (należy przy tym dodać, że wskazany brak fiskalny nie jest "brakiem formalnym wniosku" o jakim mowa w art. 64 k.p.a.); po uzupełnieniu akt o niezbędny materiał dowodowy, decyzję wydał po ponad miesiącu przekraczając wyznaczony na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. termin załatwienia sprawy (v. pismo Ministra z 19 marca 2019 r. i wskazany termin załatwienia sprawy do 31 maja 2019 r., decyzja Ministra z [...] czerwca 2019 r., pismo przewodnie NID z 7 maja 2019 r.). Nadto, na długość tego postępowania wpłynęło również zachowanie Narodowego Instytutu Dziedzictwa ("NID"), do którego Minister wystąpił o wydanie specjalistycznej opinii. Wystąpienie to było konieczne, albowiem prawidłowe załatwienie sprawy mogło wymagać uzyskania stanowiska ww. jednostki, będącej zapleczem eksperckim działającym przy Ministrze. Jednakże czas oczekiwania na wydanie opinii przez NID nie podlegał odliczeniu na zasadzie art. 35 § 5 k.p.a., a wobec tego Minister obowiązany był dyscyplinować NID i reagować na każdą niczym nieuzasadnioną zwłokę w przygotowaniu przez tę jednostkę niezbędnego w sprawie dowodu. Sąd dostrzega przy tym, że w niniejszej sprawie przygotowanie zleconej przez Ministra opinii trwało dość długo, bo od 19 lutego 2019 r. do 7 maja 2019 r., a oględziny poprzedzające jej sporządzenie odbyły się dopiero 10 kwietnia 2019 r. (choć zlecono je także 19 lutego 2019 r.). Niemniej okoliczności te, zdaniem Sądu, nie mogą stanowić żadnego usprawiedliwienia dla Ministra i wydania ww. decyzji przez ten organ z przekroczeniem dwumiesięcznego terminu. Zasięganie przez organ administracji publicznej opinii jednostki podlegającej temu organowi nie może być bowiem usprawiedliwieniem dla przekroczenia terminu załatwienia sprawy. W efekcie, Sąd przyjął, że skoro organ wydał decyzję z przekroczeniem terminu go obowiązującego, a przy tym: po wniesieniu rozpoznawanej skargi, ale przed jej rozpoznaniem, to skarga ta jest zasadna, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w tym zakresie. Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie wystąpiła bezczynność (wobec niewydania aktu w terminie) oraz przewlekłość (wobec braku koncentracji pomiędzy podejmowanymi czynnościami i skutecznego reagowania przez organ na zwłokę podlegającej mu jednostki obowiązanej do sporządzenia specjalistycznej opinii), które to jednak nie noszą cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że opieszałość organu w załatwieniu sprawy miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo niewielkie. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że organ prowadził postępowanie dowodowe w sprawie, a zwłoka w wydaniu decyzji w dużej mierze spowodowana była oczekiwaniem na specjalistyczną opinię NID, co nie może być postrzegane jako unikanie wydania decyzji. Dlatego też Sąd uznał, że wprawdzie organ bezspornie dopuścił się zarzucanej opieszałości, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób bowiem w takiej sytuacji zarzucić organowi celowego wydłużania prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2525/16). Na koniec Sąd wyjaśnia, że choć podzielił stanowisko skarżącego co do bezczynności i przewlekłości organu, to jednak nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd dostrzega bowiem, że przyznanie sumy pieniężnej, o czym stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a., jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uznał, że taka sytuacja w tym przypadku nie miała miejsca; dla zwalczenia opieszałości organu i jego zdyscyplinowania nie zachodziła bowiem potrzeba sięgania po takie środki jak "grzywna" czy "suma pieniężna"; wydanie decyzji już nastąpiło, nadto – zwłoka w załatwieniu sprawy nie była "znaczna". W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt I sentencji wyroku); na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku; na zasadzie art. 200 ww. ustawy orzekł o kosztach uwzględniając wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w zakresie dotyczącym wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.