VIII SA/Wa 1022/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] marca 2021r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Z. na sesji w dniu [...] marca 2021 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z.. Uchwałę tę podjęto na podstawie m.in. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, z późn. zm., określanej dalej jako u.p.z.p) w związku z uchwałą [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z.. Skargę na powyższą uchwałę, pismem z 1 lipca 2021 r., wniósł Wojewoda [...] (dalej skarżący, Wojewoda, organ nadzoru), zarzucając jej naruszenie przepisów: art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, w związku z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p., a także § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Wojewoda na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie organu skarżącego, w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Dokonując analizy przedmiotowej uchwały skarżący stwierdzi! sprzeczność ustaleń studium w zakresie możliwości lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej w granicach miasta i gminy Z., w związku z wynikami bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Organ nadzoru wskazał, że bez żadnych podstaw prawnych dokonano nieuprawnionego wyliczenia w dwóch wariantach, tj. minimalnym i maksymalnym, chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, jak też w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wywiódł, iż przepisy art. 10 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. nie dają podstaw do wariantowego szacowania chłonności obszarów o w pełni zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Z bilansu terenów przedstawionego w tabeli 7.20 wynika, że poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarami w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod tę funkcję zabudowy: - nie jest możliwie wyznaczenie nowych obszarów pod funkcję zabudowy mieszkaniowej, bowiem chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod tę funkcję zabudowy przekracza: -) w wariancie minimalnym o [...] m² powierzchnię użytkowa zapotrzebowania; -) w wariancie maksymalnym o [...] m² powierzchnię użytkowa zapotrzebowania; Ze sporządzonego bilansu wynika, że wyliczona chłonność, w każdym z wariantów, przekracza znacząco zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową, co oznacza, że brak jest jakichkolwiek podstaw do wyznaczania nowych terenów pod te funkcję zabudowy. Tymczasem w związku z wynikami bilansu przedstawionego w tabeli 7.20 oraz przepisem art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p., wyznaczenie obszarów pod tę funkcję poza ww. obszarami jest możliwe, pod warunkiem zmniejszenia powierzchni terenów mieszkaniowych wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych, co pozwoli na spełnienie zachowania zgodności z ww. przepisem u.p.z.p., który zdaniem gminy, dopuszcza podjęcie takich działań. Wojewoda zarzucił, że nowe obszary pod zabudowę, określone jako "obszary warunkowego rozwoju" wyznaczono w ramach obszarów urbanizacji, do których zaliczono oprócz obszarów kontynuacji zabudowy, także obszary rozwoju zabudowy, co wynika z ustaleń zawartych w Części 2 pn. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, Rozdział 1 pn. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego. W ocenie skarżącego w ramach obszarów urbanizacji, na rysunku Studium stanowiącym załącznik Nr 2B i 3B do uchwały, gmina wyznaczyła dwa nowe obszary warunkowego rozwoju pod funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz sześć nowych obszarów warunkowego rozwoju pod funkcję zabudowy mieszkaniowo - usługowej, które zlokalizowane zostały w północnej części miasta Z., poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz poza obszarami w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonymi pod tę funkcję zabudowy. Według Wojewody oznacza to również, że w uchwalonych planach miejscowych nadal obowiązują tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które w niniejszym Studium zostały wyznaczone pod funkcję mieszkaniowo - usługową. Sama zmiana ustaleń studium nie wpływa w żaden sposób na zmianę chłonności poszczególnych funkcji zabudowy w ramach obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przywołane powyżej stwierdzenie, dotyczące obniżenia chłonności wskazuje, że chłonność oparta została na ustaleniach studium, nie zaś na faktycznej chłonności wynikającej z istniejącej zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej oraz chłonności wynikającej z ustaleń obowiązujących planów miejscowych. Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Ponadto powyższym działaniem doprowadzono do wyznaczenia nowych obszarów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo - usługową poza ostatecznymi wynikami bilansu. Według Wojewody, organ nadzoru nie kwestionuje możliwości wprowadzania nowych terenów z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, niemniej jednak obowiązkiem Rady Miejskiej w Z. jest jednoznaczne wykazanie realnej potrzeby jej wprowadzenia ww. struktur w studium, bowiem taką zasadę ustanowił ustawodawca w przepisie art. 1 ust. 4 pkt 4 i art. 10 ust. 5 pkt 4 lit, a u.p.z.p. Celem sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod różne funkcje zabudowy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 5 u.p.z.p., jest faktyczne wykazanie potrzeby zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę lub nowego zapotrzebowania pod tereny inwestycyjne. Tymczasem sporządzony bilans terenów jednoznacznie wykazuje w ocenie skarżącego, że nie jest możliwe wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie gminy i miasta Z., poza ich utrzymaniem w granicach obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, a także poza jej granicami, w ramach obowiązujących planów miejscowych, które taką funkcję już przewidują. Sporządzenie bilansu, o którym mowa w art. 10 ust, 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., w związku z oszacowaniem chłonności w dwóch wariantach, narusza zasady określone w art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Powyższe oznacza, iż studium w kształcie przyjętym na podstawie inkryminowanej uchwały podjęte zostało z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania, tym samym w związku z dyspozycja art. 28 ust. 1 u.p.z.p., winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Zdaniem organu nadzoru niewłaściwe sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi niezależną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Ponadto Skarżący wskazał, że poza wynikami bilansu, lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostało również dopuszczone poza obszarami przewidzianymi w studium do urbanizacji, tj. na obszarach rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, przy czym ustalenia studium związane z możliwością realizacji zabudowy dopuszczonej na tych obszarach są wzajemnie sprzeczne, bowiem pomimo dopuszczenia tej zabudowy, nie określono dla niej żadnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Również parametrów i wskaźników urbanistycznych nie określono dla obiektów realizowanych w ramach podstawowej funkcji terenów rolniczych, lasów i zadrzewień. Podkreślił, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony wyłącznie dla obszarów rozwoju zabudowy, co wynika z ustaleń pkt 7.7 pn. Zapotrzebowanie na nową zabudowę (na obszarach rozwoju zabudowy). Wskazał także, że bezprzedmiotowość braku ustalenia parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu dla podstawowych funkcji zagospodarowania terenów rolniczych ze względu na zakładany w ppkt 2.3.2 brak zabudowy lub ścisła zależność zasad zabudowy od wymagań przepisów odrębnych, nie znajduje uzasadnienia w związku z określonym przeznaczeniem podstawowym tych terenów, na których ustalono realizowanie obiektów służących działalności związanej z obsługą produkcji rolnej i leśnej, baz sprzętowych wraz z obiektami towarzyszącymi, obiektów służących działalności związanej ze szklarniową produkcją roślinną, o których mowa na str. 171 - 172 tekstu studium. Według Wojewody studium powinno również określać parametry zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu dla zabudowy dopuszczonej do realizacji na terenach rolnych, tj.: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej łub rekreacji indywidualnej, obiektów, budynków i urządzeń służących produkcji rolnej, w tym m.in. budynków inwentarskich, składowych, gospodarczych i produkcyjnych związanych z produkcją rolniczą oraz mieszkań rolników wchodzących w skład zabudowy zagrodowej. Braki w powyższym zakresie oznaczają, że w studium nie zawarto wytycznych do planów miejscowych dotyczących kierunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, które obejmować będą zabudowę na terenach rolniczych. Powyższe stanowi o naruszeniu wymagań § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W studium nie określono w jednoznaczny sposób zasad stosowania parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu w przypadku ustalenia w planie miejscowym funkcji mieszanych. Końcowo Wojewoda podkreślił, że każde z naruszeń, podniesionych w skardze stanowi samoistną podstawę prawną do stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania studium. W odpowiedzi na skargę organ nie podzielił stanowiska Wojewody [...] i wniósł o jej oddalenie. Do skargi została dołączona ekspertyza merytoryczna na poparcie stanowiska organu, zawierająca argumenty przeciwko stanowisku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę na uchwałę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda [...] jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; dalej "u.s.g."). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem - akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności i zaskarżył Uchwałę po tym terminie w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z części wstępnej Uchwały wynika że, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Przedmiotowa Uchwała, nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), nie podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i zgodnie z jej § 5 weszła w życie z dniem podjęcia. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest innym, niż akt prawa miejscowego, aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej – co wynika już z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., a co potwierdza regulacja art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zaliczająca uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej jako "studium") do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (zob. wyrok NSA z 26.02.2008 r., II OSK 1765/07, CBOSA). Tym samym uchwała zalicza się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; dostępne w CBOSA). We wniesionej skardze Wojewoda podniósł zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia zasad sporządzania studium, natomiast nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu jego sporządzania, unormowanego przede wszystkim przepisami art. 11 u.p.z.p. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę kwestię z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – dostępne w CBOSA). W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury. Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, że okazały się one zasadne. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 5 i 4 u.p.z.p. studium wprawdzie nie jest aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium służy miastu i gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary miasta (gminy) mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką funkcję. Oznacza to, że między oboma aktami zachodzi szczególny - normatywny związek funkcjonalny. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. – przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Z powyższej regulacji niewątpliwie wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z postanowieniami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, LEX nr 516797). Dokonując oceny zaskarżonej Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. (dalej Studium) w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że przy jej podjęciu Rada Miejska w Z. w istotny sposób naruszyła zasady sporządzania studium. W istocie w ocenie Sądu uzasadnione okazały się zarzuty postawione w skardze przez organ nadzoru, wskazujące na naruszenie zasad sporządzania studium. W art. 1 ust. 3 ustawy u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym to w ust. 4 art. 1 wskazuje katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy publiczne przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad: ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni. Organy gminy mają bowiem dążyć do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, maksymalnego wykorzystania przez mieszkańców publicznego transportu zbiorowego, zapewnienia rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów, a także planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach już zurbanizowanych, bądź przeznaczonych w planach miejscowych na takie cele. Powyższe oznacza, iż nowe przesądzenia planistyczne mogą nastąpić tylko i wyłącznie w drodze wyjątku w odniesieniu do innych obszarów, co wynika wprost z dyspozycji art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy u. p.z.p. Konkretyzację zasad planowania przestrzennego odnaleźć możemy w art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 u.p.z.p., zmienionych przez art. 41 pkt 3 lit. a, lit. b tiret pierwsze i lit. c ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777 z późn. zm.), z dniem 18 listopada 2015 r. Powyższe oznacza, iż podejmując uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należało uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w studium określa się zwłaszcza – uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d – "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy". Przepis ten znajduje swoje uszczegółowienie w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, na mocy którego ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Z kolei zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 pkt 16 u.p.z.p., przez "parametry i wskaźniki urbanistyczne" należy rozumieć "parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40". Z przywołanych przepisów wynika więc obowiązek określenia parametrów i wskaźników urbanistycznych odnoszących do wszystkich obszarów funkcjonalnych wyznaczonych na rysunku, a nie tylko w odniesieniu nowo wyznaczonych obszarów przeznaczonych pod zabudowę. W § 6 pkt 2 rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Użyty w tym przepisie zwrot: "minimalne i maksymalne parametry" należy odnosić do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, nie zaś do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu. Ta ostatnia materia wchodzi bowiem w zakres przedmiotowy planu, a nie studium (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. II OSK 751/07, LEX nr 470918). Nie ulega więc wątpliwości, że z woli ustawodawcy postanowienia studium cechuje, co do zasady, wyższy stopień ogólności oraz że są one uszczegółowiane lub konkretyzowane dopiero na dalszym, zasadniczym etapie działań planistycznych, jakim jest opracowanie i uchwalenie m.p.z.p. W orzecznictwie zauważa się, iż wykładnia art. 10 ust. 2 u.p.z.p. czy § 6 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że skoro ustawodawca wskazał, iż w studium "określa się w szczególności", czy też, że ustalenia studium "powinny zawierać" – to mowa jest o elementach studium niezbędnych, istotnych i koniecznych do określenia. Bilans terenów ma z jednej strony zdiagnozować rzeczywiste potrzeby gminy w zakresie nowej zabudowy, z drugiej zaś oszacować chłonność istniejących obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej - obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych (np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia) - oraz chłonność pozostałych obszarów przeznaczonych już w planach miejscowych pod zabudowę (art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p). Bilans terenów ma dostarczać istotnych danych pozwalających ustalić nie tylko istnienie podstaw do poszerzania terenów pod zabudowę, ale także istnienie podstaw do zmian w obrębie poszczególnych funkcji terenów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę. Podkreślić należy, że bilans terenów zarówno w części określającej zapotrzebowanie na zabudowę, jak i w części szacującej chłonność terenów zabudowy, sporządzony ma być w podziale na poszczególne funkcje zabudowy. To zaś oznacza, że bilans ten limituje władztwo planistyczne nie tylko w zakresie zabudowy w ogóle, ale również w zakresie zabudowy w obrębie poszczególnych funkcji. W konsekwencji powyższego lokalizacja nowej zabudowy dopuszczalna jest zaś wyłącznie w przypadku, gdy zapotrzebowanie gminy w zakresie nowej zabudowy (z rozbiciem na poszczególne funkcje) przekraczać będzie chłonność obszarów zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz innych obszarów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę (z rozbiciem na poszczególne funkcje) – art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p. Celem bilansu terenów przeznaczonych pod różne funkcje zabudowy, o których mowa w art. 10 ust 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust 5 u.p.z.p, jest faktyczne ujawnienie potrzeby zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę lub nowego zapotrzebowania pod tereny inwestycyjne. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy u.p.z.p. "Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno: 1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości; powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1: a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu; 5) określa się: a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami; 6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.". Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności: - obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa; - obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów. Tymczasem dokonana analiza podjętej uchwały, w tym w szczególności jej załącznika wskazuje, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony wadliwie. Chłonność terenów mieszkaniowych w mieście Z. oszacowano dwiema metodami (str. 113 i 114 tekst studium) : 1) z uwzględnieniem zróżnicowania terenów o odrębnej charakterystyce: - terenów zabudowy jednorodzinnej o niższej intensywności zainwestowania, - terenów zabudowy wielorodzinnej o większej intensywności zainwestowania oraz - terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, których chłonność została rozdysponowana pomiędzy funkcje mieszkaniowe i usługowe, 2) bez z uwzględnienia zróżnicowania terenów o różnej charakterystyce, zgodnie z metodologią propagowaną na stronie Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju. Uzyskane wyniki określono jako minimalną i maksymalną chłonność terenów mieszkaniowych w mieście Z.. Natomiast "Chłonność obszarów objętych pianami miejscowymi została obliczona wyłącznie dla tych terenów, które nie są obszarami zwartej zabudowy o w pełni ukształtowanej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Za słuszne należy uznać zarzuty skarżącego że przepisy art. 10 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. nie dają podstaw do wariantowego szacowania chłonności obszarów o w pełni zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Nadto co zostało zaznaczone przez organ nadzoru z bilansu terenów przedstawionego w tabeli 7.20 wynika, że poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarami w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod tę funkcję zabudowy: - nie jest możliwie wyznaczenie nowych obszarów pod funkcję zabudowy mieszkaniowej, bowiem chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod tę funkcję zabudowy przekracza: - w wariancie minimalnym o [...] m² powierzchnię użytkowa zapotrzebowania; - w wariancie maksymalnym o [...] m² powierzchnię użytkową zapotrzebowania - nie jest możliwie wyznaczenie nowych obszarów pod funkcję zabudowy infrastruktury społecznej, - możliwe jest wyznaczenie nowych obszarów pod funkcję zabudowy handlowo – usługowej; - możliwe jest wyznaczenie nowych obszarów pod funkcje zabudowy produkcyjnej i składowej. Trafnie dostrzega Wojewoda, że ze sporządzonego bilansu wynika, iż wyliczona chłonność, w każdym z wariantów, przekracza znacząco zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową, co oznacza, że brak jest jakichkolwiek podstaw do wyznaczania nowych terenów pod te funkcję zabudowy. Zauważa również wadliwość studium wynikająca ze stwierdzenia, że wyznaczenie nowych obszarów pod zabudowę poza obszarami ww. jest możliwe pod warunkiem zmniejszenia powierzchni terenów mieszkaniowych wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych (str. 115, 118 tekstu studium). Zasadnie wskazuje organ nadzoru, że na rysunku Studium stanowiącym załącznik Nr 2B i 3B do uchwały, gmina wyznaczyła dwa nowe obszary warunkowego rozwoju pod funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz sześć nowych obszarów warunkowego rozwoju pod funkcję zabudowy mieszkaniowo - usługowej, które zlokalizowane zostały w północnej części miasta Z., poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz poza obszarami w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonymi pod tę funkcję zabudowy. Na rysunku 3B wskazano "tereny do zmiany przeznaczenia o chłonności równoważnej". Analiza powyższego (str. 163 studium) wskazuje jak słusznie podkreślił Wojewoda, że w uchwalonych planach miejscowych nadal obowiązują tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które w niniejszym Studium zostały wyznaczone pod funkcję mieszkaniowo - usługową. Tym samym do czasu uchwalenia planu miejscowego dla "obszarów warunkowego rozwoju zabudowy", na obszarach wskazanych do zmiany przeznaczenia, nadal będzie istniała możliwość realizowania, poza sporządzonym bilansem, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o chłonności przyjętej w bilansie, tj. wyższej niż chłonność zabudowy mieszkaniowo - usługowej planowanej po dokonaniu tej zmiany. Sąd zgadza się ze stwierdzeniem skarżącego, iż sama zmiana ustaleń studium nie wpływa w żaden sposób na zmianę chłonności poszczególnych funkcji zabudowy w ramach obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przywołane powyżej stwierdzenie, dotyczące obniżenia chłonności wskazuje, że chłonność oparta została na ustaleniach studium, nie zaś na faktycznej chłonności wynikającej z istniejącej zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej oraz chłonności wynikającej z ustaleń obowiązujących planów miejscowych. Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Nadto, co zostało już wyżej podkreślone, zgodnie z art. 10 ust 5 pkt 1 u.p.z.p., celem sporządzenia bilansu jest faktyczne wykazanie potrzeby zmiany obszarów przeznaczonych na zabudowę lub nowego zapotrzebowania pod tereny inwestycyjne. Sporządzony bilans w kontrolowanej sprawie jednoznacznie wykazuje, że nie jest możliwe wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie miasta Z. i gminy. Co istotne sporządzenie bilansu, o którym mowa w art. 10 ust, 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., w związku z oszacowaniem chłonności w dwóch wariantach, narusza zasady określone w art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Ponadto oznacza, iż studium w kształcie przyjętym na podstawie inkryminowanej uchwały podjęte zostało z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania i zgodnie z dyspozycja art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Niewłaściwe sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi niezależną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Za słuszny należy uznać zarzut skargi, że studium nie zawiera regulacji oraz wytycznych dla terenów rolnych i leśnej przestrzeni produkcyjnej, przy czym ustalenia studium zawierają sprzeczności, gdyż pomimo dopuszczenia zabudowy, nie określono dla niej żadnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Za trafną należy uznać analizę przeprowadzoną przez organ nadzoru, a odnoszącą się do tabeli 1.2 pn. strefowanie funkcjonalne (str. 171 172). Wojewoda zasadnie wskazuje, iż bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony wyłącznie dla obszarów rozwoju zabudowy, co wynika z ustaleń pkt 7.7 pn. Zapotrzebowanie na nową zabudowę (na obszarach rozwoju zabudowy), podczas gdy lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej zostało dopuszczone również poza obszarami rozwoju zabudowy, tj. w granicach obszarów przeznaczonych pod funkcję rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, które nie stanowią obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonymi pod tę funkcję zabudowy. Tymczasem parametry i wskaźniki urbanistyczne, dotyczące zostały ustalone w studium wyłącznic dla obszarów urbanizacji. Sąd przy tym nie podziela stanowiska Gminy, co do bezprzedmiotowości braku ustalenia parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu dla podstawowych funkcji zagospodarowania terenów rolniczych ze względu na zakładany w ppkt 2.3.2 brak zabudowy lub ścisła zależność zasad zabudowy od wymagań przepisów odrębnych. Niewątpliwie braki w powyższym zakresie oznaczają, że w studium nie zawarto wytycznych do planów miejscowych dotyczących kierunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, które obejmować będą zabudowę na terenach rolniczych. Wreszcie w studium nie określono w jednoznaczny sposób zasad stosowania parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu w przypadku ustalenia w planie miejscowym funkcji mieszanych, co zostało dostrzeżone przez organ nadzoru. Zasadnie zatem wyartykułował Wojewoda, że ustalenia studium umożliwiają w dowolny sposób wybór i określenie parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszaną, przy czym dokonany w tym planie wybór będzie zgodny dla jednej albo dla drugiej funkcji zagospodarowania terenów określonej w studium. Tym samym nie jest wiadomym, które parametry i wskaźniki powinny zostać faktycznie przyjęte w planie miejscowym, bowiem wytyczne studium nie przesądzają ostatecznie o ich wyborze, co w przyszłości może doprowadzić do dowolności przy interpretacji i sporządzaniu planu miejscowego. Skoro zatem bilans, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit, d ustawy o p.z.p., został wykonany z naruszeniem zasad określonych w art. 10 ust. 5 pkt 1, 2 i 4 u.p.z.p., to tym samym wpływa on bezpośrednio na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Przedstawione naruszenia przepisów prawa prowadzą w ocenie Sądu do stwierdzenia, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a wadliwość ta dotyka całej uchwały. Z tych względów należy podzielić stanowisko Wojewody.