VIII SA/Wa 1082/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS, organ) działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm., zwana dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] czerwca 2010 r. przez B. K. orzekł o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla jej małoletniego syna K. S. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołując się na art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podniósł, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny świadczenie rentowe w drodze wyjątku może być przyznane gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Niespełnienie zaś nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Analizując przebieg ubezpieczenia ojca małoletniego, zmarłego w wieku 65 lat, organ za udowodniony uznał okres ubezpieczenia społecznego wynoszący łącznie [...] lat, [...] miesiące i [...] dni. Dalej organ podał, iż w okresie 10 lat poprzedzających zgon T. S., zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udowodniono okres ubezpieczenia wynoszący tylko [...] miesiące i [...] dni tych okresów. W latach 1966 -1968, 1971 – 1972, 1979 – 1981 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia. Ponadto po zaprzestaniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w listopadzie 1992 r. do osiągnięcia wieku emerytalnego w kwietniu 2009 r. tj. na przestrzeni [...] lat ojciec dziecka nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności zarobkowej rodzącej obowiązek ubezpieczenia społecznego oraz ubezpieczenia emerytalnego i rentowego. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia oraz opłacaniu składek na ubezpieczenie i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w przerwach ubezpieczenia ojciec małoletniego nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie zaistniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia w celu nabycia przez T. S. prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Organ wyjaśnił także, że wykazany dochód przypadający na członka rodziny nie pozwala na uznanie, że dziecko pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Pismem z [...] sierpnia 2010 r. B. K. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym podniosła, że wobec osiągnięcia przez T. S. wieku 50 lat - nikt nie chciał go przyjąć do pracy. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak [...] Prezes ZUS po ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ rentowy podniósł, że zgodnie z przepisem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku następuje, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Ewentualne ustalenie prawa do renty w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia wymienionych przesłanek łącznie. W związku z tym, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powołanych wyżej przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie do świadczenia w drodze wyjątku przez wnioskodawcę. Organ rentowy wskazał, że istotnymi przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku są powody niespełnienia przez ubezpieczonego warunków niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia na zasadach ogólnych. Niezbędnym jest wyjaśnienie, czy niespełnienie ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia było spowodowane szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które ubezpieczony nie miał wpływu. Muszą to być przeszkody przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Wnioskująca nie wykazała zaś, że niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczony nie miał wpływu. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że udowodnione zostały okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie [...] lat, [...] miesiące i [...] dni. W analizowanym okresie 10 lat poprzedzających śmierć ojca dziecka ubezpieczony legitymował się okresem ubezpieczenia [...] miesiące i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w okresach od [...] lutego 1966 r. do [...] czerwca1968 r., od [...] sierpnia 1971 r. do [...] grudnia 1972 r., od [...] października 1979 r. do [...] sierpnia 1981 r. oraz od [...] grudnia 1992 r. do osiągnięcia wieku emerytalnego w kwietniu 2009 r. tj. przez łączny okres ponad 22 lat ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności rodzącej obowiązek ubezpieczenia społecznego oraz ubezpieczenia emerytalnego i rentowego. Organ stwierdził, ze niepodleganie ubezpieczeniu w ww. przerwach nie było wynikiem szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia ubezpieczonego, bowiem w tym okresie nie miał on orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS dopiero w dniu [...] marca 2010 r., od [...] października 2009 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż podnoszona przez stronę okoliczność istnienia trudnej sytuacji na rynku pracy nie może być podstawą przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Trudności w znalezieniu pracy nie oznaczają niemożności jej podjęcia w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Fakt ten nie może być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe, niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Szczególne okoliczności, które wymienia ww. przepis, muszą być bowiem niezależne od woli ubezpieczonego, którego dotyczą. Ponadto analizując sytuację materialną wnioskującej organ wskazał, iż renta rodzinna w drodze wyjątku nie może być przyznana, ponieważ nie został spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Wyjaśnił przy tym, iż w celu ustalenia tego kryterium posiadane środki utrzymania ocenia się w odniesieniu do wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2010 r. wynosi 706,29 zł. Porównując dochód na osobę w rodzinie wnioskującej wynoszący [...] zł z wysokością najniższej emerytury organ wykluczył uznanie, że jej dziecko nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podkreślił przy tym, iż art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Nie są to natomiast środki pozwalające na zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. K. wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ rentowy. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż stanowisko organu jest błędne i nie znajduje uzasadnienia. Za nieuprawniony uznała argument organu wskazujący, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Wskazała, że ojciec K. S. (ubezpieczony), jako osoba starsza, miał bardzo poważne trudności, a wręcz brak możliwości w znalezieniu pracy. O istnieniu problemu na rynku pracy dla osób starszych (50+ itp.) świadczy wprowadzanie programów ułatwiających podjęcie pracy przez takie osoby. Oznacza to, że problem ten istniał i istnieje dalej. Nie można więc stwierdzić, że w rozumieniu przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, trudności w znalezieniu pracy nie oznaczają niemożności jej podjęcia. Zaznaczyła ponadto, że T. S. wykazywał bardzo dużą aktywność w poszukiwaniu pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest w szczególności do oceny, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. Materialnoprawną podstawę stanowiącego przedmiot kontroli Sądu rozstrzygnięcia stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, decyzjom organu nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że ubezpieczony nie spełnił co najmniej jednego z wyżej wymienionych warunków. W sprawie nie wykazano bowiem szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły ojcu małoletniego, w imieniu którego skarżąca wnioskuje o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślenia wymaga, że to strona wnioskująca składając wniosek o przyznanie świadczenia, winna wykazać, że nie było możliwe otrzymanie przez zmarłego ojca dziecka świadczenia w trybie zwykłym, albowiem zaistniały okoliczności szczególne, na które ubezpieczony nie miał wpływu. Jak zaś wynika z ustaleń organu, ubezpieczony na przestrzeni 65 lat życia posiadał łącznie jedynie [...] lat, [...] miesiące i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem zgonu zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – posiadał zaledwie [...] miesiące i [...] dni okresów składkowych. W ocenie Sądu powoływane przez skarżącą trudności w znalezieniu pracy przez ubezpieczonego po ukończeniu przez niego 50 roku życia, jako szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest nieprzekonywujące. Takie stanowisko jest uzasadnione tym, że w postępowaniu przed organem rentowym skarżąca nie wykazała jakichkolwiek dowodów potwierdzających faktyczną aktywność T. S. w poszukiwaniu zatrudnienia po dniu [...] grudnia 1992 r. (tj. po zaprzestaniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w listopadzie 1992 r.). Sam fakt, że po ukończeniu 50 roku życia trudniej jest znaleźć zatrudnienie jest faktem wprawdzie powszechnie znanym, niemniej jednak nie oznacza to, że podjęcie pracy jest zupełnie niemożliwe. Również sama trudna sytuacja na rynku pracy nie może być podstawą do przyznania świadczenia, jednakże za taką okoliczność może być uznane aktywne poszukiwanie pracy poparte systematycznym podnoszeniem kwalifikacji zawodowych (patrz – wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 866/06, LEX nr 306971). Skarżąca nie przedstawiła jednak nawet dowodów wskazujących chociażby na odmowę zatrudnienia ubezpieczonego przez konkretnych pracodawców, co mogłoby pozwolić na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli (patrz - wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 252/06, LEX nr 202343). Założenie zaś, że sama trudna sytuacja na rynku pracy jest szczególną okolicznością w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, stanowiłoby zaprzeczenie tej przesłance, bowiem przy znanych nagminnie trudnościach w znalezieniu pracy, stałaby się regułą. Niespełnienie ww. przesłanki dotyczącej braku szczególnych okoliczności o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach uprawniających o ubieganie się o uzyskanie świadczenia po zmarłym ojcu dla małoletniego syna skarżącej było już wystarczające do odmowy przez organ przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Niespełniona bowiem została co najmniej jedna z czterech wymienionych w ww. przepisie przesłanek, które łącznie należy spełnić, aby otrzymać przedmiotowe świadczenie. Co do niespełnienia przez skarżącą drugiej z przesłanek zawartych w ww. przepisie, a dotyczącej "braku niezbędnych środków utrzymania" zauważyć należy, że wprawdzie organ nie wyjaśnił w wystarczający sposób jak wyliczył dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynoszący [...] zł., to trafnie jednak wskazał, że dochód w takiej wysokości jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od 1 marca 2010 r. wynosi 706,29 zł. Należy w tym miejscu bowiem wyjaśnić, że przesłanka "braku niezbędnych środków utrzymania" jest oceniana wedle kryterium dochodu na jednego domownika, z którym mieszka wnioskodawca. Brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Przyjmuje się jednak pogląd, że w celu ustalenia tego kryterium należy posiadane przez wnioskującego o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2148/06 oraz z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt. II SA/Wa 23/07 ). Kwota wskazana przez organ, tj. [...] zł. przypadająca miesięcznie na jedną osobę w rodzinie skarżącej, wprawdzie nieznacznie, ale jednak przekracza kwotę najniższej emerytury, której wysokość od dnia 1 marca 2010 r. wynosi 706,29 zł. Sytuacja skarżącej i jej małoletniego dziecka może być niewątpliwie uznana za bardzo trudną, a środki, jakimi dysponuje za niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb, jednakże z pewnością – przy uwzględnieniu, że dochód na osobę w rodzinie jest rzeczywiście wyższy od najniższej emerytury – organ może uznać, że rodzina skarżącej dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, w powołanym przez organ w decyzji wyroku z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 4289/2001, zgodnie z którym niezbędnych środków utrzymania nie można utożsamiać z wystarczającymi środkami utrzymania. W ocenie Sądu uchybienie organu polegające na nie wyjaśnieniu sposobu wyliczenia dochodu przypadającego na jednego członka rodziny skarżącej, z uwagi na stwierdzenie faktu wskazanego już wyżej, tj. niespełnienia co najmniej jednej z przesłanek zawartych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach (brak szczególnych okoliczności w nie spełnieniu przez ubezpieczonego warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym) nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Reasumując, Sąd uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, Sąd nie stwierdził również takiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie wydanej decyzji. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.