VIII SA/Wa 1101/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2013 r. Wójt Gminy W. (dalej: "Wójt", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. "c", art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), odmówił M. B. (dalej: "skarżący", "strona") przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia. Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2013 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leków i leczenia z uwagi na brak wystarczających środków finansowych na zabezpieczenie tych potrzeb. Wójt ustalił, że dochód skarżącego w miesiącu maju 2013 r. wyniósł [...] zł, na co składa się zasiłek stały, pielęgnacyjny i ½ część dodatku mieszkaniowego, a więc kwota ta nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Powodem odmowy przyznania zasiłku była jednak niewystarczająca ilość środków finansowych w miesiącu lipcu 2013 r. W tym zakresie Wójt wyjaśnił, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. (dalej "GOPS") na 2013 r. otrzymał z budżetu Gminy [...] zł na wszystkie świadczenia celowe (do wykorzystania w części 1/12 miesięcznie), z czego na zasiłki celowe dla osób i rodzin przeznaczono [...] zł. Na podstawie analizy ilości spraw prowadzonych w 2012 r. organ doszedł do wniosku, że przeciętnie w każdym miesiącu może być uprawnionych ponad 20 osób i rodzin, a miesięczna kwota na zasiłki celowe wynosi [...]zł., czyli około [...] zł na osobę. Natomiast w lipcu 2013 r. ubiegało się 13 osób (rodzin), spośród których z pomocy skorzystało 9 osób (rodzin). Średnia wysokość zasiłku wynosiła [...] zł, a kryterium, jakimi kierował się GOPS przy jego przyznaniu to: sytuacja materialna, występujące problemy oraz długotrwała i ciężka choroba. Jednocześnie organ I instancji nadmienił, że skarżący otrzymał zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie całości lub części leków w miesiącu sierpniu 2013 r. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżący nie zgodził się w całości z treścią decyzji. Wskazał, że ma orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności w stopniu trwałym i znacznym, a o zasiłek celowy na leki stara się 4 razy w roku, bowiem potrzeby leczenia farmakologicznego są bardzo duże. Do odwołania dołączył 2 dodatkowe faktury z dnia [...] i [...] września 2013 r. Decyzją znak [...]z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, iż wnioskując o przyznanie zasiłku celowego skarżący złożył 5 faktur za zakupione leki z dnia: [...], [...], [...], [...] i [...] czerwca 2013 r., opiewające na łączną kwotę [...] zł. Organ odwoławczy ustalił, że skarżący ma [...] lat, mieszka z matką, ale prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Leczy się systematycznie w Poradni [...] w R. z powodu [...], porusza się za pomocą [...]. Jego miesięczny dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w maju 2013 r., nie przekraczał kwoty kryterium dochodowego (542 zł.) i wynosił [...] zł. Na tę kwotę składał się zasiłek stały w wysokości [...] zł., zasiłek pielęgnacyjny wysokości [...] zł. oraz ½ dodatku mieszkaniowego, tj. kwota [...] zł. Organ odwoławczy, wskazując na przepisy art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 2-15 oraz art. 39 ust. 2 u.p.s., stwierdził, że skarżący spełnia wymogi do objęcia go pomocą społeczną, a zakup leków jest potrzebą bytową, na zaspokojenie której może być przyznany zasiłek celowy. Jednak zauważył, że przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym, które wprawdzie nie pozwala organom na dowolność w rozstrzyganiu sprawy, ale nie nakazuje spełnienia każdego żądania strony. Organ musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes wnioskodawcy, ale także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Kolegium przyznało, że organ I instancji niezbyt precyzyjnie wyjaśnił kryteria, jakimi kierował się GOPS w przyznaniu 9 osobom (rodzinom) zasiłków celowych, spośród 13 ubiegających się o tę formę pomocy w miesiącu lipcu 2013 r. Jednak mając na uwadze niewielką kwotę miesięczną do dyspozycji GOPS na zasiłki celowe oraz średnią wysokość zasiłku, przyznaną tym 9 osobom (rodzinom) organ odwoławczy uznał, że mogło dojść do sytuacji, że kryterium pierwszeństwa miały osoby (rodziny), które złożyły wnioski wcześniej niż skarżący, a ich potrzeby, w powiązaniu z sytuacją materialną, występującymi problemami i chorobami, wymagały wsparcia z pomocy społecznej. Kolegium dało więc wiarę ustaleniom organu I instancji, że przyczyną odmowy przyznania skarżącemu przedmiotowego zasiłku mogły być ograniczone środki finansowe GOPS. Organ odwoławczy we własnym zakresie dokonał oceny (czego organ I instancji nie uczynił) odnośnie potrzeby dofinansowania do zakupu niektórych leków i środków uwidocznionych na fakturach dołączonych do wniosku. Kolegium uznało, że faktury nie mogą być wiarygodnym dowodem na to, że faktycznie są to leki niezbędne w leczeniu istniejących u skarżącego schorzeń, powinien on dołączyć na tę okoliczność recepty. Niektóre z nich nie są lekami wymagającymi systematycznego stosowania w leczeniu skarżącego, czy też go wspomagającym. Są to leki (środki), które stosowane są doraźnie, przydatne w domowej apteczce. Kolegium zakwestionowało również zakup w odstępach 5 dniowych leku pod nazwą [...] (faktura z [...] i [...] czerwca 2013 r.), bowiem 2 opakowania zawierały 150 tabletek, które z pewnością nie zostały zużyte w przeciągu 5 dni. Tak więc nie istniała potrzeba zakupu w dniu [...] czerwca 2013 r. drugiego opakowania [...]. Podobna sytuacja miała miejsce przy zakupie opaski elastycznej (jedna kupiona w dniu [...] czerwca, a druga w dniu [...] czerwca 2013 r.). Kolegium nie dało wiary, że wszystkie leki uwidocznione na dołączonych fakturach były skarżącemu niezbędne, a jeśli któreś z nich skarżący zażywa zgodnie z zaleceniami lekarza, to powinien na tę okoliczność przedstawić receptę, albo stosowne zalecenia lekarza. Wówczas nie byłoby wątpliwości co do identyfikacji leków z jego potrzebami. Poza tym skarżący dokonał zakupu leków jeszcze przed złożeniem wniosku, co może świadczyć o tym, że potrzebę tę mógł zabezpieczyć we własnym zakresie, bez konieczności wsparcia w postaci zasiłku celowego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że przy istniejącej niepełnosprawności i schorzeniach skarżący ma niewątpliwie potrzebę leczenia i zażywania leków, ale potrzebę tę mógł zabezpieczyć i to uczynił we własnym zakresie. Jednocześnie koszt tych leków w miesiącu czerwcu 2013 r. Kolegium oceniło znacznie niżej, aniżeli wynika to z faktur. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący, żądając weryfikacji zaskarżonej decyzji. Podniósł, że przy jego minimalnych dochodach miesięcznych nie stać go na uzupełnianie, czy zabezpieczanie domowej apteczki. Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Tym samym, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy, organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie ma nastąpić w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna być udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 u.p.s.). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej. Z brzmienia przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że decyzja w zakresie przyznania zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości, podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, które cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W przypadku zasiłku celowego organ administracji wydaje decyzję, oceniając całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków i liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc uprawnionemu jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia i to w oczekiwanej wysokości. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2002 r., II SA/Gd 4332/01, Lex nr 77665, z dnia 21 grudnia 2005 r., I OSK 658/05, Lex nr 5022005, z dnia 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07, Lex nr 500091). Odnosząc powyższe rozważania do żądania skarżącego należy stwierdzić, że organy pomocy społecznej prawidłowo odmówiły przyznania mu przedmiotowego zasiłku celowego. Wprawdzie uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wszystkich kryteriów z art. 107 § 3 k.p.a., to Kolegium, rozpoznające sprawę merytorycznie po raz drugi w administracyjnym toku instancji, naprawiło te uchybienia, wypowiadając się w uzasadnieniu swojej decyzji precyzyjnie w zakresie potrzeby dofinansowania skarżącemu do zakupu niektórych leków i środków przedstawionych na fakturach, jak również co do wskazania kryteriów, jakimi kierował się GOPS w przyznawaniu zasiłków celowych dla osób (rodzin) w lipcu 2013 r. Organ odwoławczy uznał, że mogło dojść do takiej sytuacji, że kryterium pierwszeństwa miały osoby (rodziny), które złożyły wnioski wcześniej, aniżeli skarżący, a ich potrzeby, w powiązaniu z sytuacją materialną, występującymi problemami i chorobami, wymagały wsparcia z pomocy społecznej. Zatem, zdaniem Sądu, mogą wystąpić sytuacje, kiedy odmowa przyznania świadczenia nastąpi z uwagi na to, że w danym momencie preferencje będą miały inne potrzeby niż ta, która została zgłoszona przez skarżącego. Organy uzasadniły więc ograniczenie środków finansowych GOPS w miesiącu lipcu 2013 r. oraz wskazały, jakimi kryteriami kierował się organ I instancji, odmawiając przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Mając na uwadze funkcjonujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, iż organy administracji w przypadku podejmowania rozstrzygnięć uznaniowych nie są zobowiązane do precyzyjnego określania możliwości finansowych gminy (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, Lex nr 594935), zaskarżona decyzja nie zapadła z przekroczeniem ram uznania administracyjnego i w tym zakresie odpowiada prawu. W ocenie Sądu bezsporne jest, że sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego jest trudna, zważywszy na wysokość miesięcznych dochodów ([...] zł) oraz sytuację zdrowotną (niepełnosprawność w stopniu znacznym). Jednak nie można zapominać i nie uwzględniać, że celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszelkich potrzeb stron, a jedynie pomoc w tym zakresie. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, skarżący nie został bez pomocy w zaspokojeniu potrzeby związanej z zakupem leków w miesiącu sierpniu 2013 r., gdyż decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. otrzymał zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie części lub całości leków i leczenia w wysokości [...] zł. Zasiłek celowy skarżący otrzymał również decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (wywiad środowiskowy z dnia [...] lipca 2013 r.). Wynika z tego, że organy każdorazowo odrębnie badają sytuację skarżącego w odniesieniu do jego potrzeb oraz sytuacji finansowej GOPS w danym miesiącu. Niezależnie od charakteru decyzji w zakresie przyznania zasiłku celowego (decyzja uznaniowa), Sąd podziela argumentację organu odwoławczego odnośnie zbadania przesłanki "niezbędności" wnioskowanej przez skarżącego pomocy w zakupieniu przez niego leków w miesiącu czerwcu 2013 r. W ramach rozpatrywania zasadności przyznania zasiłku celowego należy skupić się na "niezbędnej potrzebie bytowej". Sformułowanie "niezbędność" oznacza, że dana potrzeba ma wystąpić tu i teraz i bez jej zaspokojenia osoba nie będzie w stanie normalnie bądź prawidłowo funkcjonować. W tym kontekście należy wskazać, że skarżący do wniosku wszczynającego postępowanie dołączył 5 faktur za zakupione przez niego leki, ale nie przedstawił żadnej recepty, ani oświadczenia lekarskiego, z których to dokumentów wynikałaby konieczność (niezbędność) zakupu leków uwidocznionych na fakturach z dnia: [...], [...], [...], [...] i [...] czerwca 2013 r.( m.in. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i innych). Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący leczy się w Poradni [...] po przebytym [...] z powodu [...], porusza się za pomocą [...] , z pewnością ma potrzebę zażywania leków. Jednak nie oznacza to, że celowy jest zakup wszystkich leków zakupionych przez skarżącego w czerwcu 2013 r. Brak jest również dowodów na wykazanie zasadności zakupu 150 tabletek [...] (2 opakowania) w odstępie 5 dni. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że koszt niezbędnych skarżącemu przy jego schorzeniach leków w miesiącu czerwcu 2013 r. mógł być niższy, natomiast - w sytuacji braku recept na zakupione leki – skarżący zabezpieczył tę potrzebę we własnym zakresie. Pomoc uzyskiwana z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego nie może stanowić źródła refundacji wszystkich wydatków ponoszonych przez skarżącego, nawet w oderwaniu od oceny ich "niezbędności" w danej chwili. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.