VIII SA/Wa 1110/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od zobowiązania do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w przedmiocie odstąpienia od zobowiązania do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] grudnia 2013 r. do Burmistrza Gminy i Miasta I. (zwany dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") wpłynęło pismo strony w sprawie zakłócenia stosunków wodnych poprzez wydłużenie rynny odprowadzającej wody opadowe z budynku oraz wykopanie rowów odprowadzających wody opadowe z działki nr ewid. [...] w miejscowości J. [...] będącej własnością Ż. M. na działkę nr [...] stanowiącej własność skarżącej. W toku rozprawy administracyjnej (oględzin) przeprowadzonej [...] stycznia 2014 r. stwierdzono, iż na działce nr [...] w miejscowości J. [...] w granicy działki od strony nieruchomości skarżącej (właścicielki działki o nr [...]) znajduje się budynek stodoły i drewniany budynek gospodarczy. Spadek dachu budynku (stodoły) jak i spadek dachu budynku gospodarczego przebiegają równolegle do granicy działki skarżącej. Wody opadowe z dachu są skierowane na posesję M. Ż., właściciela działki nr [...]. Działka jest nieutwardzona. Ze względu na zalegający śnieg na działce nie można było sprawdzić, czy M. Ż. wykopała rów odprowadzający wody opadowe ze swojej działki na działkę strony. W wyniku ponownych oględzin w dniu [...] marca 2014 r., na działce nr [...] nie stwierdzono wykopania żadnych rowów, którymi mogły być odprowadzane wody opadowe na posesję strony. Wzdłuż ogrodzenia dzielącego działki od strony M. Ż. stwierdzono ułożone kamienie oraz posadzone krzewy obsypane korą, które uniemożliwiają odpływ wody z działki na działkę strony. Powierzchnia działki o nr [...] nie jest utwardzona, jest natomiast porośnięta trawą. Podczas oględzin zostały wykonane również zdjęcia posesji M. Ż. Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. Burmistrz umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie zakłócenia stosunków wodnych. Na skutek złożonego przez stronę skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził w dniu [...] czerwca 2014 r. kolejne oględziny terenu (działki nr [...]) oraz ustalił, że organy: Policji, Straży Pożarnej, nadzoru budowlanego i sanitarnego nie wykonywały na działce strony nr [...] żadnych czynności w związku z naruszeniem stosunków wodnych na gruncie. Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Burmistrz, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: "k.p.a.") w związku z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, zwanej dalej: "p.w.") orzekł o odstąpieniu od nałożenia – nakazu przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie na wniosek T. W. (zwana dalej: "skarżąca", "strona") zam. J. [...], 27-100 I., w sprawie zakłócenia stosunków wodnych poprzez wydłużenie rynny odprowadzającej wody opadowe z budynku oraz wykopanie rowów odprowadzających wody opadowe z działki nr ewid. [...] w miejscowości J. [...], 27-100 I. stanowiącej własność M. Ż. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, Burmistrz może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Analiza ww. regulacji wskazuje, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie, a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji w innych warunkach byłoby zatem niedopuszczalne. W konsekwencji analogicznie jak wydanie określonego w art. 29 ust. 3 prawo wodne nakazu, również odmowa jego wydania wymaga uprzedniego jednoznacznego ustalenia, czy zaistniały przesłanki przewidziane w cytowanej wyżej normie. Ponadto ustalono, że nie występują przesłanki określone w ww. przepisie, zatem Burmistrz nie może wydać decyzji o przywróceniu poprzedniego stanu wody na gruncie lub nakazu zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom. W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca podała, iż zaskarżona decyzja winna być uchylona z przyczyn merytorycznych i prawnych. Wskazała, iż organ niewłaściwie rozpoznał materiał dowodowy sprawy, pomijając niektóre dowody. Wniosła o przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownych oględzin działki i "zbadanie sprawy na miejscu". Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie oraz treści przepisów obowiązujących w spornej kwestii Kolegium podało, iż w stanie faktycznym sprawy, nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie M. Ż. ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. dla gruntu skarżącej. Wskazało w tym zakresie, że z przedłożonych dokumentów sprawy, w szczególności z protokołu oględzin na gruncie, przeprowadzonych [...] czerwca 2014 r. wynika, iż wbrew zarzutom skarżącej, M. Ż. nie spowodowała zmiany stosunków wodnych na gruncie, a mianowicie nie wykopała na swojej działce rowu odprowadzającego wody opadowe na działkę sąsiednią, jak również nie wydłużyła rynny odprowadzającej wody opadowe z budynku gospodarczego i z budynku stodoły. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] wynika, że spadek dachu budynku stodoły przebiega równolegle do granicy z działką strony, co oznacza, że wody opadowe skierowane są na posesję właściciela. Również spadek dachu budynku gospodarczego jest w kierunku działki właściciela, a tym samym wody opadowe odprowadzane są na tę działkę. W piśmie tym podano także, iż właściciele budynków zobowiązani są do odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych na własną nieruchomość oraz nie kierowania wód opadowych z własnej nieruchomości na nieruchomość sąsiednią. Nie odnosi się to jednak do naturalnego spływu wód związanego z ukształtowaniem terenu, gdzie wody deszczowe przy tzw. "nawalnych" opadach, mogą płynąć zgodnie ze spadkiem terenu na inne nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że ustawa prawo wodne nie zawiera definicji "zmiany stanu wody na gruncie" jednakże analiza przepisu art. 29 p.w., prowadzi do wniosku, że spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie - to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi - i daje organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 p.w. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich, np. zasypanie zagłębienia, w którym dotychczas spływały wody opadowe z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. W okolicznościach niniejszej sprawy jak podało Kolegium nie znajduje zastosowania przepis art. 29 ust. 3 p.w., bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by właścicielka działki nr [...] doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie, ani do zmiany kierunku odpływu wód opadowych. W trakcie dokonanych oględzin na nieruchomości M. Ż. nie stwierdzono wydłużenia rynny i odprowadzania nią wód opadowych na nieruchomość skarżącej, jak również wykopania rowów odprowadzających te wody na działkę skarżącej. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wyjaśniło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia decyzji. Kierując się zatem ekonomiką postępowania, brak było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z oględzin spornych nieruchomości. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości. Podjętej decyzji strona zarzuciła obrazę: 1. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez dowolne i wybiórcze podejście do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegające na całkowitym pominięciu wyjaśnień strony skarżącej bez ustosunkowania się do ich treści oraz nie przeprowadzenie dowodu z ponownych oględzin przedmiotowej nieruchomości pomimo istnienia licznych wątpliwości w tej sprawie, a w wyniku czego organ nie wyjaśnił istoty sprawy. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżąca podała, iż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej, składanych przez nią pism, nie ustosunkował także do ich treści. W szczególności jednak organ błędnie uznał za nieuzasadnione przeprowadzenie dowodu z oględzin spornych nieruchomości. Przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia, z uwagi na wystąpienie licznych wątpliwości w tej sprawie, w szczególności zaś przebiegu granicy pomiędzy spornymi nieruchomościami. Dowód ten nie spowodowałby opóźnienia w rozpoznaniu sprawy niniejszej. W konsekwencji jak wywodzi skarżąca organ oparł swoje rozstrzygnięcie bez wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wyjaśniając okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, czym naruszył normy zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym wszystkie wyżej wskazane wady postępowania i brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy skutkują również wadliwością uzasadnienia decyzji, co sprawia, że rozstrzygnięcie organu wymyka się spod kontroli odwoławczej. Wyżej wymienione uchybienia mają nadto istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, bowiem doprowadziły organ do błędnych wniosków, iż M. Ż. nie spowodowała zmiany stosunków wodnych na gruncie, a mianowicie nie wykopała na swojej działce rowu odprowadzającego wody spadowe na działkę sąsiednią jak również nie wydłużyła rynny odprowadzającej wody opadowe z budynku gospodarczego i z budynku stodoły. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo wodne, a w szczególności art. 29 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, iż właściciel gruntów, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może między innymi zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak stanowi zaś ust. 3 art. 29 p.w., w przypadku gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt (burmistrz lub prezydent miasta) może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z powyższego wynika, że przesłanką wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jest wykazanie, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zaś obowiązki nałożone decyzją wydaną na podstawie ust. 3 tego artykułu, polegające na przywróceniu stanu poprzedniego lub na wykonaniu odpowiednich urządzeń, winny zapobiegać szkodom. Zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Przy czym spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien zachodzić adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 609/08). W orzecznictwie wymienia się liczne przypadki takich działań m. in.: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r., II SA/Lu 880/07, publ. LEX nr 466028). Działaniem takim jest też wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Bd 995/09, publ. LEX nr 559704). Należy jedynak podkreślić, że sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania cytowanego art. 29 ust. 3 ustawy, albowiem konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała szkodę na gruncie sąsiednim. Natomiast jak wynika z wniosku skarżącej zarzuca ona M. Ż., właścicielce działki nr [...], że dokonała zmiany stosunków wodnych na gruncie poprzez wydłużenie rynny odprowadzającej wody opadowe z budynku oraz wykopanie rowów odprowadzających wody opadowe z działki nr [...] na działkę nr [...] stanowiącej własność skarżącej. Zauważyć należy, że prowadząc postępowanie mające na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy organ I instancji dokonał trzykrotnie oględzin działki ([...] stycznia, [...] marca i [...] czerwca 2014 r.) ustalając, że na działce nr [...] stanowiącej własność M. Ż. znajduje się budynek stodoły i drewniany budynek gospodarczy. Spadek dachu budynku stodoły jak i spadek dachu budynku gospodarczego przebiegają równolegle do granicy z działką skarżącej. Wody opadowe z dachu są skierowane na działkę M. Ż. Ponadto na działce [...] nie stwierdzono wykopania żadnych rowów, którymi mogły być odprowadzane wody opadowe z posesji M. Ż. na działkę strony skarżącej. Wzdłuż ogrodzenia dzielącego działki od strony M. Ż. posadzone krzewy obsypane korą, nie stwierdzono rowu który umożliwiałby odpływ wody z działki [...] na działkę skarżącej. Zaznaczyć przy tym należy, iż z dokonanych ustaleń wynika, że działka skarżącej położona jest niżej niż działka [...], wody opadowe na teren działki strony skarżącej mogą spływać od strony pól oraz drogi powiatowej. Stwierdzono także, że skarżąca na własnej posesji wykopała kilka rowków odprowadzających wodę – od strony budynku stodoły M. Ż. w kierunku budynku gospodarczego skarżącej, od strony podwórka w kierunku podpiwniczenia budynku mieszkalnego oraz od strony drogi powiatowej do rowu przydrożnego. Analizując zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy sprawy Sąd stwierdza, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Nie uprawnione są zatem podnoszone w skardze zarzuty strony dotyczące naruszenia przepisów postępowania określających obowiązki i czynności organów w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego sprawy oraz uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy administracji obu instancji ustaliły istotne dla postępowania okoliczności faktyczne, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim przyznać należy rację organom, że zgodnie z ich ustaleniami M. Ż. nie dokonała żadnych zmian na swojej działce, które zmieniły lub mogły zmienić stan wód na gruncie skarżącej. Powyższe w sposób oczywisty wynika z zebranych w sprawie dowodów, protokołów oględzin działek oraz dokumentacji fotograficznej. Skoro zatem M. Ż. nie wykonała żadnych czynności na gruncie działki nr [...], które miałyby jakikolwiek wpływ na stan wody na gruncie działki skarżącej nr [...], organ prowadzący przedmiotowe postępowanie w I instancji nie mógł orzec nakazu przywrócenia zmienionych stosunków wodnych. Resumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się chybione, gdyż postepowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie. Brak było podstaw do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości, a spory sąsiedzkie nie mogły być także przedmiotem oceny organów administracji publicznej w niniejszym postępowaniu Sąd nie dopatrzył się, aby w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia zasad procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.