VIII SA/Wa 1115/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...]w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...]marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody na obszarze Gminy [...] 1) stwierdza nieważność § 18 ust. 7 Regulaminu dostarczania wody na obszarze Gminy [...], stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Gminy w J. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ust. 3-5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 1152 ze zm., dalej: u.z.z.w.), podjęła uchwałę nr [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody na obszarze Gminy J. (dalej: Regulamin, uchwała). Pismem z [...] listopada 2021 r. Prokurator Rejonowy w P. Ośrodek Zamiejscowy w S. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj.: 1. art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez wprowadzenie w § 18 ust. 7 regulaminu bez upoważnienia ustawowego opłat za włączenie przyłącza do sieci; 2. art. 19 ust. 2 u.z.z.w., poprzez nieuzyskanie opinii organu regulacyjnego dotyczącej projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz z związku z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w regulaminie materii, która powinna zostać zawarta w umowie polegające na wskazaniu w: a) w § 5 i § 7 obowiązków odbiorcy w zakresie korzystania z instalacji i jej urządzeń, jej zabezpieczenia i celów wykorzystywania pobieranej wody; b) w § 5 pkt 4 zobowiązanie odbiorcy do informowania przedsiębiorstwa wodociągowego o zmianach stanu prawnego nieruchomości; c) w §14 i §15 okresu obrachunkowego, zasad rozliczeń i obowiązków stron. Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej przepisów uchwały jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał m.in., że uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jej postanowienia nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Prokurator podniósł, iż zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i ma charakter wyczerpujący. Analizując treść przedmiotowej uchwały skarżący stwierdził, że z przekroczeniem normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., rada gminy uchwaliła przepis § 18 ust. 7 załącznika do regulaminu nakładając na odbiorcę usług opłaty związane z włączeniem przyłącza do sieci. Prokurator zauważył, że żaden z wymienionych w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. punktów nie upoważnia gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej. Podstawy takiej nie ma również w ustawie o samorządzie gminnym ani w ustawach szczegółowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator podkreślił, że w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę innych kosztów niż wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 ustawy. Skarżący wskazał także, że w załączniku do regulaminu znalazły się sprawy takie jak sposób i termin wzajemnych rozliczeń, prawa i obowiązki stron, które zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. powinny znaleźć się w umowie. Ponadto zauważył, że zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy J. nie został zaopiniowany przez organ regulacyjny. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała został podjęta zgodnie z prawem, a projekt regulaminu został zaopiniowany przez organ regulacyjny, co nie narusza przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Dalej organ zauważył, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorców usług, który ma zostać określony w regulaminie zawiera przepis art. 19 ust. 5 a nie przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w., zatem zaskarżony regulamin nie mógł naruszyć tego przepisu. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, iż w § 18 ust. 7 regulaminu, Rada nie określiła wysokości opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, zaś w § 5 i § 7 zostały określone obowiązki odbiorcy usług korzystającego z zaopatrzenia w wodę, a nie elementy umowy. Z kolei postanowienia §14 regulaminu nie określają okresu rozliczeniowego a także sposobu uiszczenia opłat stanowiąc, że zagadnienia te strony regulują w umowie. Również §15 zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 3 określa sposób rozliczeń, stanowiąc w ust. 2 ramy okresu rozliczeniowego a nie konkretny okres rozliczeniowy, który strony regulują w umowie. Zdaniem organu, zaskarżone przepisy uchwały nie naruszają w sposób istotny prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice danej sprawy wyznacza przy tym jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy", jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza bowiem, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 3 u.z.z.w., z którego wynika, Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając jedynie w części zasadność zarzutów skargi. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania (ex tunc). Takie rozstrzygnięcie w konsekwencji prowadzi do sytuacji, jak gdyby dany akt administracyjny nie wszedł do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 967/19). Uchwała będąca aktem prawa miejscowego mogła bowiem być w czasie jej obowiązywania stosowana i stanowić podstawę nakładania obowiązków na określone podmioty. Na wstępie należy zgodzić się z organem, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorców usług, który zostać określony w regulaminie zawiera przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a nie wskazywany przez Prokuratora przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Należy zatem uznać, iż zaskarżony regulamin nie mógł naruszyć w sposób istotny przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z.w., co zarzucał w skardze skarżący, gdyż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie miał on zastosowania. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. W pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 19 u.z.z.w. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19). Zgodzić należy się jedynie ze stanowiskiem Prokuratora co do podniesionego w skardze zarzutu w zakresie § 18 ust. 7 Regulaminu. Wskazany przepis brzmi stanowi, że "włączenie przyłącza do gminnej sieci wodociągowej dokonuje podmiot do tego uprawniony posiadający uprawnienia na koszt Odbiorcy usług" (podkreślenie Sądu). Wskazać należy, że żaden z wymienionych w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. punktów nie upoważnia gminy do ustalenia jakichkolwiek kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej. Podstawy takiej nie ma również w ustawie o samorządzie gminnym ani w ustawach szczegółowych. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących (wyroku sądów administracyjnych: w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2013r sygn. II SA/GL 932/12, w Krakowie z dnia 11.10.2012r sygn. II SA/Ki 863/12, w Łodzi z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt Il Sa/Łd 975/17 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. II OSK 2033/06, 22 marca 2007r sygn. II OSK l776/06, z dnia 5 lipca 2011r sygn. II OSK 673/11). Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę innych kosztów niż wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 u.z.z.w. Powołany przepis stanowi, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Wskazać należy, że przytoczona regulacja ustawowa dotyczy realizacji samej budowy, a nie kosztów przygotowania warunków technicznych podłączenia do sieci, czy też kosztów włączenia przyłączenia do sieci wodociągowej. Wskazaną powyżej regulację § 18 ust. 7 Regulaminu należało zatem uznać za uchwaloną bez upoważnienia ustawowego. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarżącego Prokuratora należy uznać jej za niezasadne. Zdaniem Sądu zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez nieuzyskanie wymaganej przez wskazany przepis opinii organu regulacyjnego odnośnie uchwalonego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie znajduje uzasadnienia. Pozytywną opinię w tym zakresie, co wynika z odpowiedzi organu na skargę, wydał organ regulacyjny tj. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego w W. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 roku, nr [...]. Jak słusznie zauważył organ, opinia organu regulacyjnego ma jedynie charakter opiniodawczy, a nie wiążący. Stanowi ona wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie ma ona charakteru wiążącego przy podejmowaniu przez radę gminy ostatecznej uchwały (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020r. II OSK 536/20, WSA w Opolu z 4 grudnia 2019r. ISA/Op 362/19,WSA w Poznaniu z 27 marca 2019r. IISA/Pol069/18, WSA w Kielcach z 11 marca 2021r. ISA/Ke 48/21). W ocenie Sądu, regulacje zawarte w § 5 i § 7, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie naruszają art. 19 ust. 2 (który w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie miał, zastosowania) w zw. z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Sąd zauważa, iż z treści art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z kolei z ust. 3 art. 6 u.z.z.w. wynika, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, 3) praw i obowiązków stron umowy, 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych, będących w posiadaniu odbiorcy usług, 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18, 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji, wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw i obowiązków, czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie w regulaminie. Sąd zgadza się z organem, że przytoczony wyżej przepis art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. stanowi, że umowa określa prawa i obowiązki stron umowy, co nie jest tożsame z prawami i obowiązkami odbiorców usług, które określa regulamin. Przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w. stanowi bowiem, że regulamin powinien nie tylko normować prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ale również prawa i obowiązki odbiorcy usług. Za takie uregulowania należy uznać postanowienia § 5 i § 7 regulaminu. Jednocześnie Rada w uchwalonym § 14 regulaminu postanowiła, iż "strony określają w umowie okres rozliczeniowy oraz skutki niedotrzymania terminu zapłaty, jak również sposób uiszczenia opłat". Również § 15 pkt 2 stanowi, że "długość okresu obrachunkowego określa umowa ..." W świetle powyższego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że w załączniku do regulaminu znalazły się sprawy takie jak sposób i termin wzajemnych rozliczeń, prawa i obowiązki stron, które zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. powinny znaleźć się w umowie. Mając powyższe na uwadze Sąd, rozpoznając sprawę w trybie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w zakresie § 18 ust. 7, tj. orzekł jak w pkt 1 wyroku, w pozostałej zaś części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 wyroku).