II SA/Rz 191/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jarosławiu na uchwałę Rady Gminy Radymno z dnia 14 czerwca 2006 r. nr XL/22/2006 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 26 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Jarosławiu (dalej w skrócie: "Prokurator") jest Uchwała Nr XL/22/2006 Rady Gminy Radymno (dalej w skrócie: "Rada Gminy") z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy Radymno - którą wydano w następujących okolicznościach: Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747 ze zm.) uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy Radymno. Prokurator wniósł skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 26 ust. 3, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 26 ust. 3 zaskarżonej uchwały, wprowadzającym wynagrodzenie dla przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia", podczas gdy przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają upoważnienia dla obciążania odbiorców należnościami za wydanie warunków przyłączenia. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej w skrócie: "p.p.s.a.") Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 26 ust. 3 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego Regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajdowało się w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, obowiązującej w chwili podejmowania uchwały. Prokurator stwierdził, że regulacja dotycząca praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, które powinny zostać określone w regulaminie, uchwalanym na podstawie upoważnienia ustawowego, ma charakter wyczerpujący. W ocenie Prokuratora, uregulowania zawarte w § 26 ust. 3 zaskarżonej uchwały wykraczają poza delegację ustawową. Nakładanie na obywateli opłat za wydanie warunków przyłączenia nie jest bowiem dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Z kolei art. 15 ust. 2 ustawy stanowi, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Zgodnie natomiast z treścią art. 15 ust. 4 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ponadto z treści art. 3 ust. 1 ww. ustawy wynika, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Z regulacji zawartych w ustawie nie wynika więc, aby odbiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci ponosił koszt wydania warunków przyłączenia do sieci. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 198/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/GI 727/18. Prokurator podkreślił, że uchylenie uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. Wyrok stwierdzający nieważność aktu ma bowiem charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc, a więc oznacza, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania, co ma istotne znaczenie dla dochodzenia roszczeń przez obywateli. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy wskazała, że skarga dotyczy uchwały, która w dacie sporządzania skargi była aktem prawa miejscowego już nieobwiązującym, albowiem została zmieniona uchwałą Rady Gminy Radymno nr 111/40/2018 z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Radymno. Rada Gminy podniosła, że jak wskazuje się w orzecznictwie, skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna także wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Istnieją bowiem takie akty, w oparciu o które w trakcie ich obowiązywania wydawane są indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne, a tym samym ich skutki nie ograniczają się do czasu funkcjonowania aktu w obrocie prawnym lecz trwają nadal pomimo utraty przez uchwałę mocy obowiązującej. W ocenie Rady Gminy tego rodzaju możliwość oddziaływania nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego powinna zostać wykazana lub przynajmniej uprawdopodobniona przez stronę skarżącą w skardze, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Prokurator nie uprawdopodobnił, aby zaskarżona uchwała wywołała określone skutki prawne, tj. stała się podstawą indywidualnego orzeczenia administracyjnego (decyzji, czy też postanowienia) nakładającego określone obowiązki bądź ograniczającego wykonywanie przysługujących uprawnień. Ponadto Rada Gminy podniosła, że skarga została wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony (asesor prokuratorski) wobec braku złożenia stosownego dokumentu stwierdzającego powierzenie mu pełnienia czynności prokuratorskich, który uprawniałby do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 paragraf 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a.. W świetle art. 3 paragraf 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a). Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) wynika, iż uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd kontroluje, czy nie narusza ona przepisów prawa stanowiących podstawę jej wydania według stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania uchwały. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że we wskazanej w skardze części uchwała jest wadliwa. Wzorcem normatywnym dla oceny niniejszej uchwały były, oprócz przepisów Konstytucji RP, przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści Regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 analizowanej ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Regulaminy mają charakter prawa miejscowego, w związku z czym wynikające z nich uprawnienia i obowiązki muszą w sposób precyzyjny znajdować umocowanie w delegacji ustawowej na podstawie, której są tworzone. Za zasadny należy zatem uznać zarzut Prokuratora dotyczący § 26 ust. 3 uchwały. W orzecznictwie wskazuje się, bowiem że art. 19 ustawy nie daje radzie gminy podstawy prawnej do wprowadzenia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zawiera on bowiem jedynie ogólną podstawę do wydania przez radę gminy aktu miejscowego, jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Szczegółowy zakres tego aktu określono w ustępie 2 artykułu 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków stanowiąc m.in., że są nimi warunki przyłączania do sieci (pkt 4 ww. artykułu). Przepis ten nie zawiera jednak upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie nakładania na obywateli opłat za wydanie warunków przyłączenia. To zaś, że w powołanym przepisie ustawodawca przyjął, iż w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa się m.in. warunki przyłączania do sieci nie oznacza jeszcze, że regulamin może ustanawiać opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej - zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 marca 2018r. w sprawie ozn. sygn. akt II SA/Bk 935/17. Sąd nie uwzględnił wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę w przedmiocie oddalenia skargi jako bezzasadnej z uwagi na uchylenie uchwały z dnia 14 czerwca 2006r. o nr XL/22/06 przez uchwałę z dnia 20 grudnia 2018r. o nr 111/40/2018 wydaną w tym samym przedmiocie. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje skutek na przyszłość. Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności aktu prawa miejscowego znosi skutki tego aktu od samego początku. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie nieważności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 listopada 2010r. w sprawie ozn. sygn. akt II OSK 1783/10, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013r. w sprawie ozn. sygn. akt II OSK 228/13). W sytuacji stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Powyższe jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2009r., (sygn. akt I OSK 1275/09), ma znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tegoż aktu. Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków, które taki akt prawa miejscowego mógł wywołać, gdy jeszcze obowiązywał (por. postanowienie NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 758/06, niepublikowany, postanowienie NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, niepublikowany). Zarzut określony przez organ w odpowiedzi na skargę dotyczący braku wykazania przez skarżącego, iż w związku z uchwalaniem zaskarżonego aktu powstały negatywne skutki prawne, wkraczające w sferę praw i obowiązków jest nieuzasadniony. Wskazać należy, iż nie jest istotne czy organ skorzystał z możliwości nałożenia na obywateli opłaty za ustalenie warunków przyłączenia. Relewantne ze wskazanego punktu widzenia jest, że zaskarżony akt prawa miejscowego w paragrafie 26 ust. 3 taką możliwość przewidywał - zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 09 kwietnia 2019 r. w sprawie ozn. sygn. akt II SA/Rz 194/19. Odnosząc się do zarzutu organu gminy zawartego w odpowiedzi na skargę dotyczącego kwestii, iż asesor prokuratorski nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia i popierania przed sądem administracyjnym skargi zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Wskazać trzeba, iż w uprzednio rozpoznawanych przez sądy administracyjne sprawach asesorzy prokuratorscy występowali w charakterze skarżącego, co nie było kwestionowane ani przez wojewódzkie sądy administracyjne ani przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 października 2015r. w sprawie ozn. sygn. akt II SA/Rz 560/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2015r. w sprawie ozn. sygn. akt I SA/Kr 180/15). W związku z czym zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska skarżącego o sprzeczności z prawem § 26 ust. 3 uchwały Rady Gminy nr XL/202/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 147 § 1 PostAdmU, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 26 ust. 3.