I SA/Kr 180/15

|Sygn. akt I SA/Kr 180/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 kwietnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Muszynie, na uchwałę Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, z dnia 26 października 2012 r. Nr XXVI.363.2012, w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli, nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna w zakresie składania w rubryce, F załącznika "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy", oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 233 Kodeksu karnego za złożenie danych niezgodnych, z prawdą oraz obowiązku podawania w rubryce D danych identyfikacyjnych w postaci daty urodzenia, imion ojca i matki, numeru telefonu,, NIP, nazwiska rodowego, , - stwierdza nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części -, W dniu 12 stycznia 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Muszynie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna skargę na uchwałę nr XXVI.363.2012 z dnia 26 października 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2012 r. pod poz. 5924. Powyższej uchwale zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie na podatników we wzorze deklaracji stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały obowiązku: - składania w rubryce "F" oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 Kodeksu karnego, - podawania w rubryce "D" danych identyfikacyjnych w postaci daty urodzenia, imion ojca i matki, numeru telefonu, NIP, nazwiska rodowego. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanym zakresie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie stanowią podstawy do zawarcia w treści załącznika w jego części "F" oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oraz podawania w rubryce "D" danych identyfikacyjnych w postaci daty urodzenia, imion ojca i matki, numeru telefonu, NIP, nazwiska rodowego. Umieszczenie tego rodzaju stwierdzeń w uchwale oznacza zatem, że dotknięta jest wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie uchwalonym bez podstawy prawnej. Organ uchwałodawczy nie posiada bowiem upoważnienia ustawowego do zamieszczania we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. To samo dotyczy podania przez podatników w deklaracji danych, które nie są konieczne do realizacji przez gminę zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w szczególności numeru telefonu, daty urodzenia, imion ojca i matki, NIP, nazwiska rodowego. Istnienie takiego obowiązku stanowi naruszenie przepisu art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Powyższe stanowisko Prokurator wsparł poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądowym. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Zwrócono uwagę, że skarga została wniesiona po terminie wynikającym z art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przez podmiot nieuprawniony, tj. instytucję, którą jest Prokuratura Rejonowa w Muszynie, o czym świadczy określenie pozycji skarżącego w skardze. Tymczasem zgodnie z treścią art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest jedynie Prokurator, nie zaś jednostka organizacyjna prokuratury powszechnej w postaci Prokuratury Rejonowej w Muszynie, co wynika także z art. 8 cytowanej ustawy oraz z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. Ponadto zarzucono, że osoba, która podpisała się pod skargą nie załączyła upoważnienia do działania. Wskazano dalej, że zaskarżona uchwała została uchylona w dniu 28 grudnia 2012 r. i nie funkcjonuje w obiegu prawnym. Uchylenie uchwały w odniesieniu do jej skutków nie blokuje prawa do skorzystania ze skargi na przedmiotową uchwałę, w związku z czym stwierdzenie jej nieważności po tak długim okresie niebytu prawnego jest w ocenie organu bezzasadne. Odnośnie do zamieszczenia w rubryce "D" danych w postaci daty urodzenia, imion ojca i matki, numeru telefonu, NIP, nazwiska rodowego Miasto i gmina Uzdrowiskowa Muszyna podniosła, że możliwość żądania tych danych wynikała z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i należy mieć na uwadze fakt, że odbiór przez gminy odpadów komunalnych stanowi jednocześnie formę usługi świadczonej na rzecz konkretnych podmiotów. W pełni racjonalne zatem jest gromadzenie informacji służących bezpośrednio skutecznemu indywidualizowaniu i komunikowaniu się z odbiorcą usługi. Służyć ma to szybkiemu przekazywaniu informacji przykładowo o zaległościach i sprawnemu odbiorowi odpadów. Podniesiono ponadto, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo ustanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy. Zakres przedmiotowy tych regulacji został wskazany w art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym i dotyczy podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Oświadczenie o odpowiedzialności karnej było w ocenie organu potrzebne do scalenia aktu prawa miejscowego z informacjami podawanymi przez podmioty składające deklaracje podatkowe w zakresie ich prawdziwości i ewentualnego toczącego się w przyszłości postępowania związanego z podaniem fałszywych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organu, wniósł prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższa okoliczność wynika bezsprzecznie z treści skargi, jej tytułu ("Skarga Prokuratora(..)) i sformułowań zawartych w jej uzasadnieniu, pomimo literalnego określenia w jej głowie podmiotu skarżącego jako Prokuratury Rejonowej w Muszynie, co jest oczywiście błędne. Podpisana została również przez prokuratora (asesora prokuratorskiego) tej jednostki organizacyjnej prokuratury – Katarzynę Zajączkowską. Nie ma przy tym obowiązku legitymowania się przez niego jakimkolwiek upoważnieniem, gdyż jego uprawnienie do zaskarżania uchwał organu samorządu terytorialnego wynika wprost z przepisów ustaw, tj. cytowanych wyżej przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 270, poz. 1599 z późn. zm.), zgodnie z którym "(..) w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego". W związku z czym należy również uznać za niezasadny zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę naruszenia art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w przypadku skargi na akty prawa miejscowego prokurator nie jest ograniczony terminem, co wprost wynika z treści przedmiotowego przepisu, nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzór formularza deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna. Dlatego wskazać należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 cyt. ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze należy odnieść się w pierwszym rzędzie do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, jakoby skarga zasługiwała na oddalenie z uwagi na uchylenie spornych fragmentów uchwałą zmieniającą (z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXVIII.391.2012). W tym miejscu wskazać wypada, że kwestia ta może być co najwyżej rozpatrywana w kategoriach ewentualnego umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś w kontekście oddalenia skargi. Jak zauważył jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 (dostępny w CBOSA) "Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, (...) że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę". W orzecznictwie NSA podnosi się nadto, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 – dostępne j.w.). Dokonując zatem kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W podstawie prawnej uchwały nr XXVI.363.2012 z dnia 26 października 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6n, art. 6m i art. 60 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 103/15). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w formularzu deklaracji oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z treścią art. 233 kodeksu karnego, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. W myśl § 2 tego artykułu warunkiem odpowiedzialności z art. 233 § 1 Kodeksu karnego jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie. W art. 233 § 6 Kodeksu karnego przewidziano, iż § 1-3 oraz § 5 tego artykułu stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie wówczas, gdy przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Przepis art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidywał (i nie przewiduje) możliwości odebrania oświadczenia dotyczącego wskazania nieruchomości, na której powstają odpady komunalne, liczby osób zamieszkujących na tej nieruchomości, sposobu gromadzenia odpadów, a więc danych mających wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 6 w zw. z § 1 Kodeksu karnego. Również wymagane badaną uchwałą w stanowiącej jej załącznik deklaracji podanie danych dotyczących daty urodzenia, imion ojca i matki, numeru telefonu, NIP, nazwiska rodowego wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. W opinii Sądu nie ma potrzeby zamieszczać tak szczegółowych danych osoby fizycznej składającej deklarację, skoro podaje taka osoba numer PESEL. Przekazanie organowi wykonawczemu gminy przez mieszkańca tej gminy imienia i nazwiska wraz z numerem PESEL pozwala w sposób jednoznaczny ustalić osobę składającą deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie danej gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku. Zgodnie z kolei z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.) przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia więc organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie zastosował art. 152 przedmiotowej ustawy, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu.