I SA/Kr 103/15

|Sygn. akt I SA/Kr 103/15 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), WSA Urszula Zięba, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Kamionka Wielka z dnia 6 grudnia 2012 r. nr XXIII/169/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości na obszarze Gminy Kamionka Wielka w części H załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały określającego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zatytułowanej: "Oświadczenie oraz podpis składającego deklarację/osoby reprezentującej składającego deklarację" w zakresie treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej (art.233 k.k.) za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym i przez podpisanie niniejszej deklaracji wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi" - stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części – W dniu 9 stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Rady Gminy wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego na uchwałę z dnia 6 grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składnej przez właściciela nieruchomości na obszarze Gminy (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2012 r., poz. 7540) w części H załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały określającego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zatytułowanej: Oświadczenie oraz podpis składającego deklarację/osoby reprezentującej składającego deklarację" w zakresie treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej (art. 233 k.k.) za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym i przez podpisanie niniejszej deklaracji wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi." Powyższej uchwale zarzucono, że w kwestionowanym zakresie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mianowicie art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 233 § 6 Kodeksu karnego oraz w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych poprzez zawarcie w części H w załączniku nr 1 do uchwały, określającym wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pouczenia składającego deklarację o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego, pomimo braku przepisu prawa przewidującego możliwość odebrania w tym przypadku oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań, ponadto poprzez odebranie w sposób automatyczny zgody od składającego deklarację na przetwarzanie danych osobowych, podanych w deklaracji poprzez jej podpisanie, mimo braku w niniejszym przypadku podstawy prawnej do żądania wyrażenia takiej zgody. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kontestowanej części. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na dzień podjęcia uchwały nr [...] żaden z przepisów przywołanych przez Radę Gminy Wielkiej w podstawie prawnej tejże uchwały nie przewidywał możliwości odebrania, przy wypełnianiu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. W myśl § 2 tego artykułu warunkiem odpowiedzialności z art. 233 § 1 Kodeksu karnego jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie. W art. 233 § 6 Kodeksu karnego przewidziano, iż § 1-3 oraz § 5 tego artykułu stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie wówczas, gdy przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tymczasem przepis art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidywał (i nie przewiduje) możliwości odebrania oświadczenia dotyczącego wskazania nieruchomości, na której powstają odpady komunalne, liczby osób zamieszkujących na tej nieruchomości, sposobu gromadzenia odpadów, a więc danych mających wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 6 w zw. z § 1 Kodeksu karnego. Ponadto wskazano, iż odebranie od składającego deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie podanych przez niego danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi również nastąpiło z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do wydania niniejszej uchwały wskazanego w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponadto było zbędne z uwagi na przepis art. 23 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Sposób sformułowania tego pouczenia powodował, iż składający deklarację nie miał możliwości wyboru i poprzez podpisanie deklaracji automatycznie musiał wyrazić zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych, co już czyni ten zapis zdaniem niezgodnym z brzmieniem art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych albowiem z przepisu tego wynika, iż przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy gdy osoba, której dane dotyczą wyrazi na to zgodę chyba, że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych. Osoba taka powinna mieć więc możliwość wyboru: wyrażenia zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na przetwarzanie jej danych osobowych. Przepis art. 23 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o ochronie danych osobowych zawiera okoliczności usprawiedliwiające przetwarzanie danych osobowych, z których każda ma charakter odrębny, niezależny od pozostałych. W myśl art. 23 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to konieczne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. I ta okoliczność - w ocenie skarżącego - ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, albowiem w myśl art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości (w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 pkt.4 cytowanej ustawy) są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie, której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwalenie wzoru deklaracji (co jest obowiązkiem rady gminy nałożonym przez ustawodawcę mocą art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), a następnie jej wypełnienie służy zapewnieniu prawidłowego obliczenia wysokości tej opłaty. Końcowo zwrócono uwagę, że uchwała nr [...] utraciła moc na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 27 grudnia 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych na obszarze Gminy, jednakże mając na uwadze okres obowiązywania uchwały, różnice w skutkach utraty mocy uchwały oraz stwierdzenia jej nieważności Prokurator wniesienie skargi uznał za celowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na to, że zakwestionowana uchwała została uchylona na mocy uchwały nr [...] z dnia 27 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 cyt. ustawy), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory formularzy deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie gminy. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 cyt. ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze należy odnieść się w pierwszym rzędzie do wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego zawartego w odpowiedzi na skargę. Wniosek ten nie może zostać uwzględniony. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 (dostępny w CBOSA) "Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, (...) że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę". W orzecznictwie NSA podnosi się nadto, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 – dostępne j.w.). Dokonując zatem kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W podstawie prawnej uchwały z dnia 6 grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości na obszarze Gminy wskazano art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest wskazywany przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w formularzu deklaracji oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z treścią art. 233 kodeksu karnego, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. W myśl § 2 tego artykułu warunkiem odpowiedzialności z art. 233 § 1 Kodeksu karnego jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie. W art. 233 § 6 Kodeksu karnego przewidziano, iż § 1-3 oraz § 5 tego artykułu stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie wówczas, gdy przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Przyznać należy w tym zakresie rację prokuratorowi, że przepis art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidywał (i nie przewiduje) możliwości odebrania oświadczenia dotyczącego wskazania nieruchomości, na której powstają odpady komunalne, liczby osób zamieszkujących na tej nieruchomości, sposobu gromadzenia odpadów, a więc danych mających wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 6 w zw. z § 1 Kodeksu karnego. Zgodnie z kolei z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.) przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. W art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienione zostały przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych. Przykładowo art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie zastosował art. 152 przedmiotowej ustawy, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu.