VIII SA/Wa 1187/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi G. W., K. W., A. K., M. K., M. R., M. R. oraz M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu wniosku G. W., K. W., M. R., M. R., M. C., J. Z., J. Z., A. K., M. K., Z. G. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją [...] z dnia [...] lipca 2014 r. umarzającą w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji zamierzonej przez [...] z siedzibą w W., polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] Nr [...] na części działki Nr [...] położonej w J. przy ul. O., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z [...] lipca 2014 r., znak: [...]. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją Wójta Gminy J. Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji zamierzonej przez [...] z siedzibą w W., polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] na części działki nr [...] położonej w J. przy ul. O. Decyzja ta jest ostateczna. Pismem z dnia [...] września 2010 r. (data wpływu [...] października 2010 r.) ww. wnioskodawcy wnieśli o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej decyzji Wójta Gminy J., w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa. tj. brakiem przeprowadzenia postępowania odnośnie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i opracowaniu raportu oddziaływania na środowisko, które należało przeprowadzić zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy J. Następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] utrzymało w mocy ww. decyzję własną. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 18/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. Przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie przez Kolegium zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał m.in., że: w sprawie niniejszej o stwierdzenie nieważności decyzji, organ powinien oceniać przymiot strony w oparciu o art. 28 k.p.a., przy czym stronami tego postępowania niewątpliwie są skarżący przy wykazaniu interesu prawnego (umotywowanego w uzasadnieniu decyzji), ale również strony biorące udział w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2744/12 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku stwierdził m.in., że "Na pewno strony inicjujące przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne powinny wykazać interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego. (...) mając na uwadze art. 28 k.p.a. i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy przede wszystkim ustalić, czy nieruchomości wnioskodawców znajdują się w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Obowiązek wykazania tej kwestii spoczywa na osobach inicjujących postępowanie administracyjne". Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. SKO w R. umorzyło w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że istota sprawy sprowadza się do wykazania interesu prawnego Wnioskodawców, w szczególności do wyjaśnienia, czy są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na dz. Nr [...]. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że J. i J. Z. nie wykazali tytułu prawnego do nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia, co powoduje brak spełnienia przesłanek do uznania ich za stronę. Pozostali wnioskodawcy udokumentowali własność swoich nieruchomości, lecz nie przedstawili żadnego dowodu na okoliczność, że ich nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Przeprowadzona przez Kolegium analiza dokumentacji pozwoliła stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości wnioskodawców. Dlatego też Kolegium uznało, że wnioskodawcy nie mogą być uznani za stronę postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzono. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli skarżący, zarzucając wydanej decyzji zbytnią ogólnikowość i niedokładne zbadanie materiału dowodowego. Wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy J. Kolegium utrzymując w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2014 r. przedstawiło przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Wskazało, iż składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2008 r. poza udokumentowaniem prawa własności do poszczególnych nieruchomości, faktycznie nie wykazali swojego interesu prawnego w tej sprawie poprzez udokumentowanie, że na ich nieruchomości negatywnie oddziałuje zamierzona inwestycja na dz. Nr [...]. Kolegium podniosło, że to na wnioskodawcach spoczywał obowiązek wykazania, że ich nieruchomości znajdują się w zakresie oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej, na co zwrócił uwagę sąd. Z uwagi na to, że wnioskodawcy nie udowodnili swojego interesu prawnego w tej sprawie, to zdaniem Kolegium, poprawnie dokonano analizy zgromadzonych akt. Uznano, że J. i J. Z. nie wykazali, że posiadają tytuł prawny do nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Natomiast pozostali wnioskodawcy wprawdzie udokumentowali tytuł prawny do swoich nieruchomości, to jednak nie można uznać, że ich nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania stacji bazowej telefonii cyfrowej. Nadto Kolegium wskazało, iż na podstawie opracowanej identyfikacji przedsięwzięcia ustalono, że na wieży stalowej ma być zamieszczonych 9 anten radiolinii, które to anteny są wyłączone z przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, oraz 9 anten sektorowych, które to anteny są źródłem energii elektromagnetycznej emitowanej do otoczenia. Z analizy rysunków identyfikacji przedsięwzięcia wynika, że główne wiązki promieniowania od anten pracujących na azymucie 90° znajdują się poza miejscami dostępnymi dla ludności i najniżej schodzą na 35 m do poziomu terenu. Zatem nie można, w ocenie Kolegium uznać, że nieruchomości położone na azymucie pracy anten narażone są na ich oddziaływanie. Dlatego też nie dopatrzono się przesłanek uzasadniających uznanie wnioskodawców za strony tegoż postępowania i zasadnie umorzono w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dlaczego i na podstawie jakiego przepisu istniejąca już wcześniej stacja bazowa innego operatora nie miała wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 4 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 i zmiana w dniu 31.08.2007 r. Dz.U. Nr 158 poz. 1105) - (które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) - "parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych - sumuje się. Zatem parametry stacji znajdującej się na innej działce (w odległości [...] m od działki Nr [...]) nie będą podlegać sumowaniu. Nie można więc uznać, zdaniem Kolegium, że ma ona wpływ na obszar oddziaływania planowanej inwestycji. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący, którzy pismem z dnia [...] października 2014 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie wydanych rozstrzygnięć. Autorzy skargi zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2014 r. zarzucili nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, która ma istotny wpływ na wynik sprawy oraz niezastosowanie się w pełni do wytycznych zawartych w wyrokach WSA i NSA. W uzasadnieniu wskazali, iż w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji poprzedzającej Kolegium w sposób nieprawidłowy dokonało analizy wniosku inwestora, gdyż jest on niekompletny, niezgodny z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieoznaczenie w nim obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Nadto podnieśli, iż obszar oddziaływania planowanej inwestycji określa emisja pola elektromagnetycznego, a nie konstrukcja samej budowli. Z przedłożonych przez skarżących dokumentów (tytułów własności, mapy określającej położenie ich nieruchomości, planowanej inwestycji, jak również istniejącej stacji bazowej innego operatora) wynika, że znajdują się oni w obszarze oddziaływania, biorąc pod uwagę parametry anten. A zatem są stronami postępowania. Nadto wskazali, iż oddziaływanie zaplanowanej inwestycji na nieruchomości skarżących powoduje ograniczenia praw wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego. Jak wiadomo własność nieruchomości (gruntu) rozciąga się również na przestrzeń nad jego powierzchnią. Ograniczenie to polega na znacznym spadku wartości ich nieruchomości, a tym samym ogranicza dochody np. ze sprzedaży takiej nieruchomości. Zdaniem skarżących niezastosowanie się przez Kolegium do wytycznych zawartych w wyrokach WSA i NSA polega przede wszystkim na pominięciu przez Kolegium sprawdzenia, czy wszystkie parametry techniczne inwestycji zostały wykazane we wniosku inwestora oraz czy zawiera je decyzja z dnia [...] marca 2008 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2015 r. Sąd, działając na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, odrzucił skargę Z. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c tej ustawy). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy zaistniały przesłanki do umorzenia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...], w związku z brakiem wykazania interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego, w tym przypadku nieważnościowego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Stronami postępowania nadzwyczajnego są zawsze strony postępowania zwykłego, a także inne podmioty, które "żądając stwierdzenia nieważności wykażą swój interes prawny" (wyrok WSA w Warszawie z: 19.01.2011 r., VII SA/Wa 1857/10; 23.09.2010 r., I SA/Wa 622/10, cbosa). Oznacza to, że również osoby, które nie były uczestnikami postępowania zwykłego, a które zarzucają, że dotknięte ono było kwalifikowaną wadą, stanowiącą rażące naruszenie prawa, mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji o ile wykażą, że służy im przymiot strony. Niewątpliwie rację mają skarżący twierdząc, że prowadzenie postępowania bez udziału podmiotu, któremu służy przymiot strony stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdza, że w przebiegu prowadzonego postępowania organ, po analizie zebranych dowodów, zasadnie doszedł do oceny, że zamierzona inwestycja celu publicznego nie oddziałuje na nieruchomości skarżących w związku z tym ww. nie mogą być uznani za strony postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dowody, które doprowadziły organ do tych ocen, to przede wszystkim "Identyfikacja przedsięwzięcia" z treści której wynika, że urządzenia w postaci 9 anten sektorowych będących źródłem energii elektromagnetycznej emitowanej do otoczenia, znajdują się poza miejscami dostępnymi dla ludności i najniżej schodzą do 35 m do poziomu terenu. Zatem należy podzielić oceny organów, że tego rodzaju sytuacja nie pozwala uznać, aby nieruchomości położone na azymucie pracy takich anten były narażone na ich oddziaływanie. Należy także podzielić pogląd, że w sytuacji, jak w rozpoznawanej sprawie, gdy urządzenia będące źródłem energii elektromagnetycznej znajdują się na terenie innego zakładu lub obiektu – to ich parametry nie podlegają sumowaniu, co wynika z przepisów powołanego przez organ przepisu § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Trafnie również organ uznał, że dokonując oceny oddziaływania tego rodzaju urządzeń nie bierze się pod uwagę aspektów cywilnoprawnych, w tym kwestii ewentualnego ograniczenia uprawnień właścicielskich z art. 140 k.c, czy spadku wartości nieruchomości, lecz wyłącznie wpływ na życie i zdrowie osób w zasięgu oddziaływania stacji bazowej telefonii. Jako niezasadne należy także ocenić zarzuty niezastosowania się przez organ do wytycznych zawartych w wydanych w sprawie wyrokach WSA i NSA. Organ wykonał wskazania zawarte w treści sygnalizowanych orzeczeń sądowych, tak WSA i NSA, w takim zakresie, jaki był niezbędny dla rozstrzygnięcia kwestii interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast badanie i sprawdzanie dalszych okoliczności i danych w rodzaju dokładnego ustalania wszystkich parametrów technicznych zamierzonej inwestycji, wykracza poza zakres kontrolowanego postępowania nadzwyczajnego w formule nieważnościowej. Ustalenia tego rodzaju byłyby niezbędne, gdyby skarżącym przyznano przymiot strony postępowania, co w kontrolowanej sprawie nie nastąpiło. W świetle tych okoliczności Sąd uznał, że skarga na decyzję odpowiadającą prawu, podlega oddaleniu, po myśli art. 151 p.p.s.a.