VIII SA/Wa 122/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. znak: [...] Prezydent Miasta R. (dalej: organ I instancji), działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił M. O.(dalej: skarżąca, strona) wszczęcia postępowania w sprawie przyznania odsetek za nieterminową wypłatę świadczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, że pismem z [...] listopada 2021 r. strona wniosła o wypłatę odsetek za nieterminową wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanego decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...]. W toku postępowania ustalono, że wnioskiem z [...] listopada 2021 skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad W. O.. Pierwotnie organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmówił jej przyznania wnioskowanego świadczenia. Następnie decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...]. Wyrokiem Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 października 2020 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 298/20 ww. decyzje zostały uchylone, w wyniku czego decyzją organu I instancji z [...] maja 2021 r. nr [...]przyznano stronie świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad W. O.. Organ I instancji uznał, że w systemie prawnym brak jest normy prawnej, która regulowałaby sytuację zaistniałą w niniejszej sprawie, tj. przyznania stronie odsetek za nieterminową wypłatę świadczenia w trybie administracyjnym. Taką podstawą może być przepis art. 481 kodeksu cywilnego, a nie przepisy prawa administracyjnego. Ta przesłanka stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" z art. 61a § 1 k.p.a., która uniemożliwia w sposób oczywisty wszczęcie postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, w którym żądała jego uchylenia z tego powodu, że błędne działania organu I instancji spowodowały opóźnienie w wypłacie należnego jej świadczenia pielęgnacyjnego. Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) kompleksowo reguluje sprawy związane z przyznaniem oraz wypłatą świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości wypłaty odsetek od nieterminowej wypłaty świadczenia. Żądanie to nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym rozpoznanie sprawy o odsetki od wspomnianego świadczenia nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organy administracji publicznej, nie ma bowiem podstaw prawnych do wydania takiej decyzji. Organ odwoławczy jednocześnie przyznał, że możliwość zasądzenia odsetek za opóźnienie w wypłacie należności (z różnych tytułów) przewidują wyłącznie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej: k.c.). Tym samym organ I instancji, wbrew zarzutom zażalenia, nie był uprawniony do naliczenia i wypłaty żądanych odsetek za opóźnienie w wypłacie świadczenia pielęgnacyjnego. Od postanowienia Kolegium skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, - art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa wolności obywatela przez instytucje państwowe do swobodnego i nieutrudnionego życia; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że brak jest możliwości przyznania odsetek w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy przepis art. 481 k.c. nie wyłącza możliwości naliczenia odsetek w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącej przez organ administracyjny wnioskowanych odsetek za nieterminową wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego związaną z długotrwałym tokiem postępowania. Przepis będący podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przewiduje, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Organy orzekające w niniejszym postępowaniu uznały, że wniosek skarżącej o wypłatę odsetek za opóźnienie w wypłacie należnego jej świadczenia pielęgnacyjnego stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, publ. Lex nr 1094438). Zasadą jest, że materię przyznawania odsetek reguluje art. 359 k.c., zgodnie z którym odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Musi zatem istnieć wyraźny przepis upoważniający organ lub sąd do przyznania odsetek. Zarówno w u.ś.r., jak i w przepisach k.p.a. brak jest podstaw materialnoprawnych do zasądzenia odsetek w postępowaniu administracyjnym za świadczenia przyznane po upływie znacznego okresu od dnia jego wymagalności. Przepisem u.ś.r., uprawniającym właściwy organ do orzeczenia o odsetkach, jest wyłącznie art. 30 ust. 8, który jednak dotyczy zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przepis ten zatem w oczywisty sposób nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. W szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywano, że istnieje możliwość zasądzenia odsetek od opóźnienia wypłaty należności (z różnych tytułów), lecz jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym (por. uchwała 7 Sędziów NSA z 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00, publ. LEX nr 47756; wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1713/97, publ. LEX nr 45863, wyrok WSA w Lublinie z 23 lutego 2012 r, sygn. akt II SA/Lu 6/12, wyrok WSA w Poznaniu z 2 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 719/07, wyrok WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz, wszystkie publ. cbosa). Przepis art. 481 § 1 i 2 k.c., na który powołuje się skarżąca w skardze, reguluje podstawę przyznania odsetek ustawowych i stanowi, że jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Jednak z tego przepisu nie wynika, że na jego podstawie mogą orzekać organy administracji. Jest on bowiem usytuowany w kodeksie cywilnym, który reguluje stosunki cywilnoprawne pomiędzy podmiotami występującymi na zasadzie równouprawnienia. Różnicą między stosunkiem cywilnoprawnym a administracyjnoprawnym jest nierównorzędność podmiotów, bowiem administracja państwowa działa władczo i może kształtować treść stosunku, zainteresowany przed organami ma pozycję podległą, słabszą wobec organu administracji. Rację więc miały organy, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstawy materialnoprawnej do zasądzenia w postępowaniu administracyjnym odsetek od świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego stronie przez organ z opóźnieniem, a tym samym zasadne jest zaskarżone rozstrzygnięcie odmowy wszczęcia postępowania w powyższym zakresie. Zaskarżone postanowienie, pomimo subiektywnych odczuć skarżącej, należy uznać za prawidłowe, bowiem nie narusza ono prawa i w sposób wyczerpujący wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia. Organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co ma odzwierciedlenie w zasadzie praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a. Dlatego jeśli nie mają podstawy prawnej do merytorycznego orzekania, aby wydać decyzję pozytywną czy negatywną, mogą odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jak to prawidłowo uczyniły w niniejszej sprawie. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zgodności z prawem Sąd nie stwierdził zatem naruszenia przy jego wydaniu przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego w wyroku orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).