VIII SA/Wa 1301/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Gminy i Miasta [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), stwierdził, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. zostało wniesione przez Gminę i Miasto [...] (dalej: strona, Gmina, skarżąca) z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podniósł, że w pierwszej kolejności obowiązany jest zbadać, czy odwołanie strony zostało wniesione w terminie. Wskazał, że w dniu 30 września 2014 r. do PINB wpłynęło odwołanie Gminy, reprezentowanej przez [...] Służbę Komunalną w [...], od decyzji z dnia [...] września 2014 r. nakazującej Gminie wykonanie w terminie 30 dni robót budowlanych, polegających na przeróbce dachu budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona Gminie w dniu 15 września 2014 r., zatem termin do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., upłynął w dniu 29 września 2014 r. Gmina złożyła odwołanie w dniu 30 września 2014 r., a więc jeden dzień po terminie przewidzianym na wykonanie tej czynności. W związku z tym [...]WINB nie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, tylko na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Od ostatecznego postanowienia [...]WINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Burmistrz Gminy i Miasta [...] (dalej: skarżący), reprezentowany przez dyrektora [...] Służby Komunalnej w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz art. 40 § 2 i art. 77 k.p.a. przez błędną wykładnię i niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że – jak wynika z akt sprawy – Gmina udzieliła pełnomocnictwa do jej reprezentowania w przedmiotowej sprawie dyrektorowi [...] Służby Komunalnej w [...], która jest jednostką organizacyjną gminy, działającą w formie jednostki budżetowej. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji nie została doręczona reprezentującemu stronę pełnomocnikowi, lecz stronie. Do pełnomocnika trafiła dopiero w dniu 19 września 2014 r., a więc od tej daty powinien rozpocząć bieg 14 dniowego terminu do złożenia odwołania. Licząc w ten sposób, odwołanie złożone w dniu 30 września 2014 r. powinno być uznane za wniesione w terminie i podlegało rozpatrzeniu przez organ odwoławczy pod względem merytorycznym. W tym zakresie [...]WINB nie rozpatrzył prawidłowo materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie ustalił stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W odniesieniu do zarzutów skargi podniósł, że w aktach sprawy znajdują się dwa pełnomocnictwa udzielone [...] Służbie Komunalnej w [...] do reprezentowania Gminy i Miasta [...], jednakże nie upoważniają one pełnomocnika do reprezentowania Gminy w sprawie prowadzonej przed organami nadzoru budowlanego. Pełnomocnictwo z dnia 30 sierpnia 2011 r. jest pełnomocnictwem ogólnym, upoważniającym Z. A. dyrektora [...] Służby Komunalnej w [...] do dokonywania czynności związanych z prowadzeniem jednostki organizacyjnej Gminy. Natomiast upoważnienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczyło jedynie sporządzenia odwołania od decyzji PINB Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Z kolei z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że narusza ono przepisy postępowania, tj. art. 40 § 2 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji organu I instancji służy stronie odwołanie, które należy wnieść w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.). Z akt administracyjnych wynika, że decyzja PINB z dnia [...] września 2014 r. została doręczona bezpośrednio Gminie (data odbioru przez pracownika – 15 września 2014 r.), pomimo iż w aktach już od 20 lutego 2012 r. złożone było pełnomocnictwo od Burmistrza Gminy dla Z. A., dyrektora [...] Służby Komunalnej w [...] (jednostki budżetowej nieposiadającej osobowości prawnej), datowane na dzień 30 sierpnia 2011 r. Podstawą tego pełnomocnictwa jest art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1391 ze zm., zwana dalej: u.s.g.), na podstawie którego kierownicy jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Pełnomocnictwo udzielone kierownikowi samorządowej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej może przybierać każdą formę, a więc może być pełnomocnictwem ogólnym albo szczególnym (rodzajowym lub do dokonania określonej czynności). Z treści pełnomocnictwa z dnia 30 sierpnia 2011 r. wynika, że Z. A. został przez Burmistrza upoważniony m.in. do składania oświadczeń woli w imieniu Gminy w zakresie działalności kierowanej jednostki (pkt 1), zaciągania zobowiązań w imieniu Gminy w ramach planu finansowego jednostki (pkt 2), reprezentowania Gminy przed sądami, organami administracji publicznej, organami egzekucyjnymi we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością jednostki (pkt 3), udzielania dalszych pełnomocnictw w zakresie określonym w pkt 1-3 pracownikom jednostki, radcom prawnym lub adwokatom (pkt 4). Jednocześnie zaznaczono, że pełnomocnictwo jest ważne do odwołania, nie dłużej niż przez czas pełnienia obowiązków dyrektora jednostki (wygasa z chwilą rozwiązania umowy o pracę). Zdaniem Sądu, przepis art. 47 u.s.g. nie mówi tylko o upoważnieniu do składania oświadczeń woli, lecz o upoważnieniu do działania. W tak określonych granicach umocowania może więc mieścić się również możliwość udzielenia kierownikowi gminnej jednostki organizacyjnej pełnomocnictwa procesowego do występowania przez sądami i organami administracji publicznej. Takie umocowanie Burmistrz zawarł dla Z. A. w punkcie 3 pełnomocnictwa z dnia 30 sierpnia 2011 r., które było dołączone do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, a nie wzięte pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy błędnie uznał, że Gmina jest reprezentowana przez [...] Służbę Komunalną. Należy pamiętać o treści art. 33 § 1 k.p.a., że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. W żadnym razie nie może być pełnomocnikiem Gminy jej jednostka budżetowa nieposiadająca osobowości prawnej. Mając na uwadze złożone do akt przedmiotowej sprawy pełnomocnictwo udzielone przez Burmistrza Gminy Z. A., dyrektorowi [...] Służby Komunalnej w [...], należy uznać, że to jemu organ I instancji powinien doręczyć decyzję PINB z dnia [...] września 2014 r., bowiem sprawa jest związana z działalnością tej jednostki. Sporne pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem ogólnym, które obowiązuje zarówno przed organami administracji, jak i przed sądem administracyjnym (vide: treść punktu 3 pełnomocnictwa). Od chwili ustanowienia pełnomocnika działa on za stronę z pełnymi konsekwencjami prawnymi. Z treści art. 40 § 2 zdanie 1 k.p.a. wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Powyższy przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Wprawdzie organ może doręczać pisma również stronie, jednak takie doręczenie ma co do zasady wyłącznie charakter informacyjny. Niewątpliwie, wszelkie skutki procesowe związane są tylko z doręczeniem pisma pełnomocnikowi. Bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się więc z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika jest prawnie bezskuteczne i stanowi naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (vide np. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2011 r., II GSK 816/11, wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 810/05, oba orzeczenia publ. cbois). W ocenie Sądu, skoro decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w sposób skuteczny, to nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu na zaskarżenie tej decyzji do organu odwoławczego. W tym stanie sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie zlecenie PINB ponownego doręczenia decyzji z dnia [...] września 2014 r. stronie (Gminie) w sposób określony przepisami k.p.a., tj. jej pełnomocnikowi – Z. A.. Dopiero bowiem skuteczne doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony otworzy bieg terminu do wniesienia odwołania i umożliwi skarżącemu skorzystanie z tego prawa. Organ odwoławczy naruszył tym samym przepis art. 134 k.p.a., bowiem w okolicznościach tej sprawy stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania należy uznać za przedwczesne. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.