VIII SA/Wa 1304/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. T., B. T. i M. T. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę. W dniu [...] lutego 2011 r. Rada Miejska w R. (zwana dalej "Rada Miejska", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej: "u.s.g."), art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwana dalej: "u.d.p.") podjęła uchwałę Nr [...] (zwana dalej: "uchwałą") w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta R. Z § 1 uchwały wynika, że do kategorii dróg gminnych zalicza się drogi określone w wykazie, stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały. W § 2 tego aktu wskazano, że ustala się przebieg dróg gminnych przedstawiony w załączniku graficznym Nr 2 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta R. (§ 3 aktu). Jednocześnie w § 4 uchwały zaznaczono, iż traci moc uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zaliczenia dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta R. (zmieniona uchwałami Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że obowiązująca dotychczas uchwała z dnia [...] lipca 2006 r. zaliczyła do kategorii dróg gminnych 315 ulic (w tym ulicę S. –przypis Sądu). Natomiast Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R. wystąpił z wnioskiem o zaliczenie do kategorii dróg gminnych kolejnych ulic: T., Ś., G., S., R., M., P., P., G., W., G. i P. Ich lokalizacja ma duże znaczenie dla funkcjonowania układu komunikacyjnego na obszarach, przez które przebiegają. W połączeniu z głównymi ulicami, wymienione ulice po przebudowie stanowić będą ważny element układu komunikacyjnego miasta. Pismem z dnia [...] września 2014 r. (data złożenia w organie) A. T., B. T. i M. T. (zwani dalej: "skarżący"), działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej zaliczenia ulicy S. do kategorii dróg gminnych. Skarżący wskazali, że w pasie drogowym ulicy S. posiadają 44 m2 nieruchomości położonej przy ul. S. [...] oznaczonej jako działka [...], dla której Sąd Rejonowy w R. VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Podjęta uchwała narusza przysługujące skarżącym prawo własności uregulowane w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwana dalej: "k.c."), w sposób istotny ingerując w sferę praw właścicielskich. Przed jej podjęciem Rada Miejska nie wystąpiła do nich z ofertą wykupienia rzeczonego gruntu. Podali, iż przez okres ten opłacany był podatek od nieruchomości za ten fragment nieruchomości, a więc wykonywany był obowiązek nałożony na nich uchwałami Rady Miejskiej podjętymi na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 849). Zdaniem skarżących uchwała narusza także art. 7 ust. 1 u.d.p., bowiem Rada Miasta nie może podjąć uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii publicznych dróg gminnych, jeśli gmina nie uzyskała wcześniej prawa własności nieruchomości, na których ta droga przebiega. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p., do kategorii dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Uchwała o zaliczeniu do dróg gminnych musi dotyczyć dróg gminnych. Do dróg gminnych można zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminą. Wedle treści art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z kolei według art. 2a ust. 2 u.d.p., drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 u.d.p. Rada Miejska nie podjęła uchwały dotyczącej rozstrzygnięcia zasadności wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej zaliczenia drogi biegnącej ulicą S. do kategorii dróg gminnych. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., zwana dalej" "Konstytucja RP"), poprzez ograniczenie prawa własności ich nieruchomości w drodze uchwały, nie zaś w drodze ustawy bądź decyzji wydanej na podstawie właściwych przepisów; 2. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 112 ust. 3 w związku z art. 114 ust. 1 w związku z art. 118a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., zwana dalej: "u.g.n."), poprzez dokonanie faktycznego wywłaszczenia bez odszkodowania i bez wskazania celu publicznego na jakie jest dokonywane, poprzez nieprzeprowadzenie wcześniejszych, obligatoryjnych rokowań, poprzez nieustalenie i niewypłacenie ustalonego odszkodowania; 3. art. 140 k.c., poprzez błędne przyjęcie, że niekorzystanie przez skarżących z części działki automatycznie powoduje wygaśnięcie prawa własności tej części oraz nie zasługuje na ochronę przewidzianą w przepisach prawa; 4. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), poprzez naruszenie prawa własności przez błędną i całkowicie nieuprawnioną ingerencję władztwa administracyjnego przekraczającego ramy wskazane przepisami prawa oraz poprzez błędne przyjęcie, że prawo własności skarżących do przedmiotowej nieruchomości narusza chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich; 5. art. 7 ust. 1 u.d.p., poprzez błędne przyjęcie, że cały pas drogowy biegnący ulicą S. stanowi własność Gminy, nie zaś osób trzecich i tym samym zaniechanie przeprowadzenia rokowań kupieniu gruntu pod drogę; 6. art. 2a ust. 2 u.d.p., poprzez błędne przyjęcie, że nieprawidłowe zakwalifikowanie drogi do kategorii dróg gminnych spowoduje równoczesne przejście prawa własności gruntu pod drogę na rzecz Gminy; 7. § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"), poprzez błędne przyjęcie, że warunki techniczne drogi biegnącej ulicą S. odpowiadają kategorii "D" dróg publicznych, choć w oczywisty sposób ich nie spełniają i nie mogą tym samym zostać zaliczone do kategorii dróg gminnych. Uzasadniając skargę skarżący powtórzyli argumenty z wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podał, że zaskarżona uchwała dotyczyła jedynie uporządkowania wykazu dróg gminnych w mieście R. Natomiast ulica S. została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2006 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności skarżących i rozpoczęcie budowy na nieruchomości nie stanowiącej własności gminy, organ podał, że przeznaczenie działki skarżących pod drogę odbyło się zgodnie z procedurą zawartą w rozdziale III ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm., zwana dalej: "specustawą drogową") "Nabywanie nieruchomości pod drogi" począwszy od art. 12. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Decyzja taka została wydana, doręczona stronom i uprawomocniła się. Roszczenie o odszkodowanie jest odrębnym otwartym zagadnieniem, nie mającym wpływu na ważność uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych. W oparciu o przepisy uchwały Rada Miejska nie miała obowiązku przed podjęciem uchwały występować, jak twierdzą skarżący, do właścicieli z ofertą wykupu gruntu z przeznaczeniem pod drogę. Za niezasadny organ uznał także zarzut naruszenia warunków technicznych wymaganym dla drogi gminnej - § 7 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały lub aktu w całości lub w części poprzez stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 147 p.p.s.a). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ). Przedmiotowa skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta R. jest uchwałą wydaną z zakresu administracji publicznej. Spełniona również została przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem na wezwanie skarżącego z dnia [...] września 2014 r. (data złożenia w organie) organ nie udzielił skarżącym odpowiedzi. Do terminu wniesienia skargi, opartej na art. 101 u.s.g., ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. i wynosi on 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie lub 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu [...] września 2014 r., a skarga do Sądu (za pośrednictwem organu) wpłynęła w dniu [...] listopada 2014 r., czyli w terminie 60 dni od dnia złożenia wezwania. Na podstawie art. 101 § 1 u.s.g. wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym (tak jak to mówi art. 28 k.p.a.), ale także jego naruszeniem. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Jeśli chodzi o pojęcie interesu prawnego jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 u.s.g., orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Wskazać należy więc na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia, a mianowicie: a/ legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego, b/ interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną, c/ interes ten powinien być bezpośredni, własny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, Lex nr 192482, z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, Lex nr 315977). Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 § 1 u.s.g. powinno być obiektywne, tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, który obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych na terenie miasta R., wymienionych w załączniku Nr 1 i przedstawionych graficznie w załączniku Nr 2. Wśród tych dróg nie znajduje się ulica S. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje u.d.p. Z treści art. 7 tej ustawy wynika, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie ich przebiegu następuje w drodze uchwały rady gminy. Tak więc status drogi gminnej uzależniony jest od podjęcia w tym zakresie stosownej uchwały. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że zaskarżona uchwała nie dotyczyła ulicy S. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz treści uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. ww. ulica S. zaliczona została do kategorii dróg gminnych właśnie na podstawie tej uchwały. Nie mniej, uchwała ta na mocy zaskarżonej uchwały z [...] lutego 2011 r. nie znajduje się już w obrocie prawnym. Stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały Nr [...] – Wykaz ulic miasta R. pod poz. [...] zawiera wymienioną ul. S. Potwierdzeniem powyższego jest także pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. z dnia [...] grudnia 2014 r., z którego wynika, że zaskarżona uchwała nie zaliczała ulicy S. do kategorii dróg gminnych, miała ona jedynie na celu uporządkowanie wykazu dróg gminnych w mieście R. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących, gdyż nie ma ona wpływu na ich działkę nr [...] sytuowaną przy ulicy S. [...]. Interes prawny skarżących byłby naruszony, gdyby uchwała Rady Miejskiej odnosiła się do charakteru tej drogi gminnej. W nawiązaniu do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Przede wszystkim chybione są wywody w zakresie naruszenia przepisów Konstytucji RP i ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących – poprzez uchwalenie uchwały. Powtórzyć należy za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyrokach z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1498/07 (LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II OSK 135/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Nie mniej w sprawie niniejszej w żadnym razie nie doszło do naruszenia prawa własności skarżących. Jeszcze raz podkreślić należy, że zaskarżona uchwała nie dotyczyła własności nieruchomości skarżących, a jedynie została wydana w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta R., tj. ulic: T., Ś., G., S., R., M., P., P., G., W., G. i P. Również powoływany w skardze przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd wskazuje, że z przedstawionych przez organ dokumentów sprawy wynika, że decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta R., w trybie przepisów specustawy drogowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla drogi gminnej polegającej na budowie ulicy S. w R. jako ciągu pieszo-jezdnego w strefie zamieszkania, wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem oraz przebudową kolidujących urządzeń infrastruktury technicznej. Jak wynika z tej decyzji na jej mocy działka [...] została podzielona na działki [...] i [...], i działka [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta R. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Nie mniej w niniejszej sprawie nie można się zgodzić z poglądem skarżących, że przy uchwaleniu uchwały Nr [...] dotyczącej zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta R. ww. wymienionych, doszło jednocześnie do naruszenia art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie działki nr [...] ( prawa własności skarżących). Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.