VIII SA/Wa 211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej Kpa), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o dwa pomieszczenia gospodarcze i wiatrołap na działce nr [...] przy ul. B. C. [...] w R., wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestorów B. i T. małżonków W. obowiązek przedłożenia do dnia [...] marca 2009 r.: decyzji Prezydenta Miasta R. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotowej rozbudowy, który winien zawierać w razie potrzeby, zakres robót koniecznych do wykonania w celu jej doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami oraz projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnym podkładzie geodezyjnym. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. PINB, działając w trybie art. 48 ust. 1 i 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom rozbiórkę pomieszczenia wiatrołapu oraz dwóch pomieszczeń ([...] i [...]), dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ul. B. C. [...] w R.. Podstawę negatywnego dla strony rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ I instancji, iż w terminie określonym w/w postanowieniem inwestor nie wykonał nałożonych nań obowiązków. Odwołanie od tej decyzji złożyli B. i T. W. podnosząc, iż termin do dostarczenia wymaganej przez PINB w R. był nierealny z punktu widzenia administracyjnego procesu wyrobienia wszystkich wymaganych decyzji, przez to prowadzenie procesu legalizacji jest dla nich nieosiągalne. Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (organ odwoławczy, WINB), zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 175/08, organ I instancji przeprowadził procedurę legalizacyjną dotyczącą samowoli budowlanej, polegającej na dobudowaniu wiatrołapu oraz dwóch pomieszczeń do budynku mieszkalno-gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia stosownej dokumentacji. Brak wykonania powyższego obowiązku musiał skutkować koniecznością nałożenia nakazu rozbiórki. WINB wyjaśnił także, że inwestorzy uznając, że nie są w stanie wykonać nałożonych na nich obowiązków w terminie określonym w postanowieniu PINB, mogli wnioskować o jego przedłużenie. W skardze wniesionej na powołaną wyżej decyzję B. W. (skarżąca), wskazała na błędy w ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przedstawiając stan sprawy podała, iż określony w postanowieniu organu I instancji termin był dla niej nie do zachowania, gdyż na wydanie przez urząd większości potrzebnych dokumentów czeka się co najmniej 3 miesiące, w efekcie czego mogła złożyć jedynie zaświadczenie o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...]. Oświadczyła, że niezłożenie wymaganych przez organ dokumentów nie wynikało z jej złej woli, a jedynie z tego, że dotrzymanie nałożonego przez organ terminu było fizycznie niemożliwe. Uznała, iż wynikający z postanowienia nierealny termin złożenia dokumentów świadczy o niewykonaniu zaleceń wynikających z wydanego w sprawie wyroku sądowego. Wystarczyła bowiem przychylność organu w gestii przedłużenia terminu, by jako inwestor zdołała skompletować dokumenty niezbędne do postępowania legalizacyjnego. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, dotyczącego możliwości wystąpienia o przedłużenie terminu stwierdziła, że jako osoba nie posiadająca wykształcenia prawniczego, działająca bez profesjonalnego pełnomocnika oraz będąc w podeszłym wieku nie wiedziała o możliwości przedłużenia terminu, a organ jej o takiej możliwości nie poinformował. Wyrokiem z 13 maja 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 153/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę strony na powołaną wyżej decyzję. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd I instancji, iż że skoro w wyznaczonym terminie skarżąca nie wykonała nałożonych przez organ obowiązków, PINB zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowy dokonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącej, iż termin na złożenie dokumentacji był niemożliwy do dotrzymania, trwał on bowiem ponad cztery miesiące. Ponadto skarżąca nie wykazała, iż wymagane od niej dokumenty uzyskała w trakcie postępowania administracyjnego, czy też posiadała w czasie składania skargi. Nie wskazywała także, aby była w trakcie oczekiwania na ich uzyskanie. Mimo upływu blisko 18 miesięcy od otrzymania postanowienia organu nadzoru budowlanego, skarżąca nie podjęła żadnych kroków, aby żądaną od niej decyzję uzyskać. Za bezzasadne i pozbawione jakiejkolwiek argumentacji Sąd I instancji uznał twierdzenie skarżącej o niewystarczającym czasie zakreślonym przez organ I instancji. Stwierdził, iż kwestia przedłużenia określonego postanowieniem terminu ma w tej sytuacji drugorzędne znaczenie. Skarżąca powinna wystąpić o wydanie jej stosownej decyzji, a w razie gdyby jej uzyskanie w terminie określonym w postanowieniu nie było możliwe, wystąpić o jego przedłużenie. Brak takiego wniosku oznacza, że skarżąca w żadnym terminie nie mogła złożyć wymaganych dokumentów. Jednocześnie Sąd zauważył, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora. Na skutek wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2033/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż Sąd I instancji nie dokonał w wystarczającym stopniu analizy niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Sąd I instancji nie uwzględnił bowiem, że w zgromadzonych w aktach sprawy materiałach znajduje się zarówno pismo skarżącej skierowane do organu, w którym wnosi o przedłużenie terminu na przedłożenie wymaganych postanowieniem z [...] listopada 2008 r. dokumentów, jak i odpowiedź organu stwierdzająca, iż "ustawa Prawo budowlane nie zna instytucji prawnej, jaką jest przedłużenie terminu". Tym samym za nieuprawnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał twierdzenie zarówno organu, jak i Sądu I instancji, że strona mogła wnieść o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych na nią obowiązków, jeśli oceniła, że nie jest w stanie wywiązać się ze zobowiązania w zakreślonym przez organ terminie. Stoi to bowiem w sprzeczności ze znajdującym się w aktach sprawy materiałem. NSA zauważył przy tym, że wbrew stanowisku organu, wyrażonemu w odpowiedzi na wniosek skarżącej, termin o jakim mowa w art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, może być w zależności od potrzeb toczącego się postępowania modyfikowany. Naczelny Sąd Administracyjny za nieprawdzie uznał zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdzenie, że do dnia złożenia skargi skarżąca nie uczyniła nic, aby uzyskać żądane od niej dokumenty, w związku z czym kwestia przedłużenia terminu jest drugorzędna. Jak bowiem wynika z treści samej skargi, w czasie jej składania skarżąca dysponowała zaświadczeniem o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym czasie była też już wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z [...] sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 48 ustęp 3 Prawa budowlanego) i procesowego (art. 8 k.p.a.), mających wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych przyczyn formalnych, jak też w związku z własną oceną prawną sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela i przyjmuje za własną przytoczoną wyżej wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, iż sprawa legalizacji pomieszczeń gospodarczych i wiatrołapu w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego trwa już od 2006 r. W aktach sprawy w istocie znajduje się wniosek skarżącej i jej męża z dnia [...] lipca 2008 r. (k. [...] akt administracyjnych) o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, określonych w postanowieniu PINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. w związku z legalizacją wiatrołapu, wydanym jeszcze przed datą wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r. w sprawie VII SA/Wa 175/08, uchylającego decyzję o rozbiórce budynku gospodarczego z [...] kwietnia 2006 r. Wówczas postanowienie zakreślało termin do [...] lipca 2006 r. Inwestorzy zaś wnosili o zakreślenie im terminu 3 miesięcy, poczynając od dnia [...] lipca 2008 r. W dniu [...] lipca 2008 r. małżonkowie W. otrzymali pismo organu z dnia [...] lipca 2008 r., iż ich wniosek nie może być pozytywnie rozpatrzony, ponieważ ustawa Prawo budowlane nie zna instytucji prawnej, jaką jest przedłużenie terminu określonego w postanowieniu wydanym w trybie art. 48 ustęp 3 tej ustawy. Tymczasem w/w przepis nie precyzuje, jak długi ma być "wyznaczony termin". Ustawodawca pozostawił więc uznaniu organu określenie terminu, w jakim powinny być przedstawione wymagane dokumenty. Oczywistym jest, że ten termin nie może być zbyt długi, ale jednocześnie winien być tak ustalony, aby umożliwił inwestorowi wywiązanie się z nałożonych nań obowiązków. Udzielając informacji z dnia [...] lipca 2008 r., organ wprowadził skarżącą i jej męża w błąd, czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa). Wobec błędnej informacji organu, skarżąca mogła mieć przeświadczenie na każdym etapie postępowania, że nie ma prawnych możliwości przedłużenia terminu do złożenia wymaganych do legalizacji dokumentów. Wykazując jednak wolę przeprowadzenia legalizacji, w dniu [...] lipca 2008 r. mąż skarżącej (który zmarł w dniu [...] lipca 2009 r.) złożył zaświadczenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2008 r., że działka numer [...] nie jest objęta ustaleniami żadnego obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jedynie według Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy R. znajduje się w strefie: tereny zabudowy intensywnej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. organ nadzoru budowlanego ponownie zobowiązał małżonków W. do złożenia w oparciu o art. 48 ustęp 2 i 3 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku pozytywnej decyzji organu, pozostałych wymienionych w treści postanowienia dokumentów, zakreślając termin na wykonanie czynności do [...] marca 2009 r. Żądaną pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy skarżąca uzyskała dopiero w dniu [...] sierpnia 2009 r., jednak było to już po dacie wydania przez organ decyzji z [...] kwietnia 2009 r. o nakazie rozbiórki inwestycji wobec niezłożenia wymaganych dokumentów. Decyzję tę złożyła do akt sprawy razem ze skargą kasacyjną. Zdaniem Sądu, nie można - w okolicznościach przedmiotowej sprawy - wyciągać negatywnych konsekwencji w stosunku do skarżącej w postaci wydania nakazu rozbiórki, gdy miała ona świadomość braku możliwości przedłużenia terminu do złożenia stosownych dokumentów do legalizacji. Przy takim błędnym pouczeniu organu nie może dziwić brak składania przez skarżącą kolejnych wniosków o przedłużenie terminu do złożenia decyzji o warunkach zabudowy i innych niezbędnych dokumentów w sytuacji przedłużającej się procedury ich uzyskania. Wobec uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, organ ponownie rozpoznając sprawę rozważy możliwość legalizacji przedmiotowej inwestycji w oparciu o złożone już, a wymagane wcześniej, dokumenty, ewentualnie zobowiąże skarżącą po raz kolejny do złożenia brakującej dokumentacji, wyznaczając rozsądny termin do wykonania zobowiązania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "a" i litera "c" p.p.s.a., o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.