VIII SA/Wa 224/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] października 2011 r. [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Komendant Miejski Policji w R. działając na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako K.p.a) postanowił odmówić wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. o skierowaniu B. W. na badania lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 z późn. zm., dalej jako ustawa Prawo o ruchu drogowym). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] października 2011 r. do Komendy Miejskiej Policji w R. wpłynął wniosek B.W. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie skierowania jej na badanie lekarskie w związku z uczestnictwem w wypadku drogowym w dniu [...] października 2010 r. w miejscowości W., w następstwie którego T. J. doznał obrażeń ciała skutkujących ciężkim uszczerbkiem na zdrowiu. Jako podstawę do wznowienia postępowania strona podała, że w czasie wydawania skierowania na badania nie były znane Policji dokumenty potwierdzające, iż śledztwo w przedmiotowej sprawie zostało umorzone przez prokuraturę wobec braku jej winy i nie była znana ekspertyza samochodu marki [...] nr rej. [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że w przypadku kierowania na badanie lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, który stwierdza, że "badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem jeżeli uczestniczy w wypadku drogowym, w następstwie którego jest śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na jej zdrowiu" ustawodawca określił, iż nie jest istotne stwierdzenie sprawstwa, a sam fakt uczestnictwa w takim zdarzeniu drogowym. Należy zatem uznać, że wydane przez Komendę Miejską Policji w R. w dniu [...] grudnia 2010 r., a zatwierdzone przez Prokuraturę Rejonową R. - [...] w dniu [...] grudnia 2010 r. postanowienie o umorzeniu śledztwa w sprawie wypadku drogowego z dnia [...] października 2010 r. w miejscowości W. nie stanowi przesłanki do wznowienia przez organ postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Takiej przesłanki nie stanowi również wykonana w toku prowadzonego śledztwa opinia samochodu. W związku z powyższym należy odmówić wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B.W. wnosząc o jego uchylenie i wznowienie postępowania lub unieważnienie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. o skierowaniu na badania lekarskie z uwagi na brak w niej wskazania na jakie badania została skierowana. Podniosła, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji, a nie postanowienia. Nadto zarzuciła organowi naruszenie art. 139, art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 154 § 1, art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 7 K.p.a. W uzasadnieniu zażalenia wskazała jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podnosząc, że w momencie wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie organowi nie był znany fakt umorzenia dochodzenia i uznania strony za niewinną zaistniałego wypadku drogowego oraz przypisania sprawstwa innej osobie biorącej udział w tym wypadku. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...][...] Komendant Wojewódzki Policji działając na podstawie art. 123 oraz 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 268a K.p.a utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy dokonując analizy twierdzeń wynikających ze złożonego przez B.W. wniosku uznał, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia postępowania i podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia na które służy zażalenie. Podkreślił, że stoi na stanowisku i jednocześnie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, iż do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania konieczna jest analiza treści wniosku o wznowienie i dokonanie oceny, czy z jego treści wynika oczywistość braku podstaw do wznowienia postępowania. Powołując się na wyroki NSA z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1449/09 oraz z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07 zauważył, że oczywistość braku przyczyn wznowienia postępowania może nastąpić w następujących przypadkach: gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie, gdy wniosek taki nie pochodzi od strony, gdy wnoszący podanie nie powołuje się na żadną podstawę wznowienia albo podstawa taka nie istnieje. Do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może również dojść wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a treścią dotychczasowej decyzji. Innymi słowy, jeżeli da się z góry wykluczyć ten związek przyczynowy, dopuszczalne będzie podjęcie decyzji odmownej (obecnie postanowienia). Powyższe wynika z wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r. sygn. akt VI Sa/Wa 291/04, a analogiczne stwierdzenia odnaleźć można również w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1949/06 uznające, iż do odmowy wznowienia postępowania może dojść także wtedy gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Zdaniem organu w przedmiotowym przypadku taka właśnie sytuacja miała miejsce. W złożonym bowiem zażaleniu strona jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego podała art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. określając, iż w momencie wydania decyzji Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. organowi temu nie był znany fakt umorzenia dochodzenia i uznania strony za niewinną zaistniałego wypadku drogowego, przypisując sprawstwo innej osobie. Podstawą zaś skierowania na badania lekarskie zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym jest sam fakt uczestnictwa w wypadku drogowym. Uczestniczenie w wypadku drogowym w jakiejkolwiek roli (nawet będąc poszkodowanym w takim zdarzeniu) jest samodzielną podstawą do skierowania na badania lekarskie i wypełnia dyspozycję art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a ww. ustawy. Natomiast sprawca wypadku drogowego podlega badaniom innego rodzaju oraz inna jest podstawa prawna skierowania na takie badania. Zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy sprawców wypadków drogowych w których jest zabity lub ranny kieruje się na badania psychologiczne. Następnie organ zauważył, że B.W. w dniu [...] października 2010 r. decyzją Komendanta Miejskiego Policji nr [...] została skierowana na badania lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym z powodu udziału w wypadku drogowym w którym jest zabity lub ranny. Fakt umorzenia śledztwa w sprawie sprawstwa wypadku drogowego zaistniałego w dniu [...] października 2010 r. w miejscowości W., w którym samochód marki [...], kierowany przez B.W., potrącił pieszego, w skutek czego pieszy doznał ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, nie ma jakiegokolwiek wpływu na zakończone prawomocną decyzją postępowanie administracyjne. Reasumując, fakt, że B.W. nie została uznana sprawcą wypadku drogowego nie pozostaje w związku z przedmiotową decyzją dotyczącą skierowania na badanie lekarskie. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie w sposób oczywisty można było z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 ustawy K.p.a.) a treścią decyzji Komendanta Miejskiego Policji w R. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. pomimo tego, że strona żądająca wznowienia formalnie się na nią powołała. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżonym postanowieniem została skrzywdzona, ponieważ postępowanie winno być wznowione, gdyż w momencie wydania skierowania na badania nieznane było Policji postanowienie o umorzeniu dochodzenia odnośnie wypadku komunikacyjnego i uznanie jej za niewinną zaistniałego wypadku. Skarżąca w tym czasie była tylko świadkiem w sprawie, a nie była stroną, więc skierowanie na badanie wydane było świadkowi, a nie stronie postępowania. Odpowiedzialność za wypadek ponosi pieszy, a ponadto skierowanie na badania winno być unieważnione z mocy prawa, bo nie spełniało wymogów formalnych, gdyż nie jest wskazane jakie skarżąca ma wykonać badania. Wobec tego istnieją ustawowe podstawy do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Na podstawie zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na jej wynik. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w R. dotyczące odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o skierowaniu skarżącej na badanie lekarskie. W ocenie Sądu organy obu instancji nieprawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy K.p.a. dotyczące wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Powyższe nie oznacza jednak, że w postępowaniu wznowieniowym organ nie musi stosować się do wszystkich zasad K.p.a. wynikających w szczególności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Na wstępie należy wyjaśnić, że w postępowaniu wznowieniowym odróżnia się dwa etapy. W toku pierwszego etapu organ wstępnie bada dopuszczalność wznowienia postępowania, zachowanie terminu oraz weryfikuje czy strona wskazała ustawową podstawę wznowienia. Natomiast ocena przesłanek wznowienia postępowania realizowana jest dopiero w drugim etapie postępowania. Organ bada wówczas, czy oprócz wskazanej przez podmiot inicjujący postępowanie podstawy wznowienia, spełnione są inne ustawowe przesłanki wzruszenia decyzji. Tak więc, w przypadku złożenia podania o wznowienie przez stronę wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie organ może się zaś wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada więc wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów z art. 148 K.p.a. Na tym też etapie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony. Zgodnie bowiem z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] października 2011 r. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w R. nr [...] z [...] października 2010 r. o skierowaniu jej na badanie lekarskie z powodu udziału w wypadku drogowym. Poza sporem jest więc, że skarżąca posiada w przedmiotowej sprawie status strony. W swoim wniosku skarżąca wskazała zaś, że w dniu [...] października 2011 r. została pouczona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż powinna wystąpić o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji. Zauważyć należy, że organy obu instancji nie podjęły w niniejszej sprawie nawet próby weryfikacji twierdzenia skarżącej o ww. pouczeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a tym samym nie wyjaśniły bardzo istotnej dla instytucji wznowienia postępowania kwestii, mianowicie czy został w ogóle zachowany przez skarżącą termin z art. 148 § 1 K.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Skarżąca nie wykazała w jakikolwiek sposób, że termin do złożenia przez nią podania o wznowienie postępowania został zachowany. Zachowanie ww. terminu musi być udowodnione przez samą stronę, organ administracji zaś swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Przy czym swobodna ocena dowodów nie może jednak oznaczać oceny dowolnej. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VIII SA/Wa 497/11 z dnia 4 października 2011 r. oddalającego skargę skarżącej na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie wynika natomiast, aby takie pouczenie ze strony ww. Sądu miało miejsce. Tak więc, organy w dowolny sposób, bez podjęcia wszelkich kroków do wyjaśnienia tej kwestii, przyjęły, że termin z art. 148 § 1 K.p.a., tj. termin jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, został przez skarżącą zachowany. Działając w ten sposób organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Godzi się również zauważyć, że tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a., bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 K.p.a - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i art. 151 K.p.a. Ocena zaś przyczyn wznowienia dokonana przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie może być bowiem negatywny wynik ustaleń organu co do przyczyn wznowienia. Odmowa przyczyn wznowienia następuje bowiem tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Stwierdzenie zaś faktu występowania jednej z przyczyn wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 K.p.a. rodzi po stronie właściwego organu konieczność wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zakres rozpoznania sprawy w toku wznowionego postępowania wyznacza art. 149 § 2 K.p.a., zgodnie z którym przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie w którym została wydana decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad prawnych skutkujących wznowieniem oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Należy zauważyć, że we wniosku inicjującym postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w R. nr [...] z [...] października 2010 r. o skierowaniu na badanie lekarskie z powodu udziału w wypadku drogowym skarżąca powołała się na fakt, że w czasie wydawania jej ww. skierowania organowi nie były znane dokumenty potwierdzające, iż śledztwo w przedmiotowej sprawie zostało wobec braku jej winy umorzone przez prokuraturę, nie była mu również znana ekspertyza samochodu marki [...] nr rej. [...]. Powyższe wskazuje, że skarżąca powołała się na podstawę wznowienia wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Sądu w tej sytuacji, stwierdzić należy, że co najmniej przedwcześnie organy uznały, iż z powyższych twierdzeń skarżącej można wyprowadzić w sposób oczywisty wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. W zaistniałej w sprawie sytuacji organ administracji miał obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy. Tym samym co najmniej przedwczesne są również ustalenia organów obu instancji, że w sposób oczywisty można z twierdzeń skarżącej zawartych w jej podaniu o wznowienie postępowania wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o wznowienie postępowania organ pierwszej instancji winien przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do wyjaśnienia czy został przez skarżącą zachowany termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania. Następnie w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ ten winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i art. 151 K.p.a. W przypadku zaś ustalenia, że skarżąca nie zachowała jednak terminu o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., organ winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. Orzeczenie w pkt 3 oparto na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.