VIII SA/Wa 25/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w G. (dalej: organ, Rada Gminy) Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy G. na rok 2018 (dalej: uchwała, Program). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 1 i 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840, dalej jako: u.o.z.), polegające na niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku dotyczącego obligatoryjnego uregulowania kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach oraz usypiania ślepych miotów, na skutek ogólnikowego i nieprecyzyjnego charakteru regulacji w tym zakresie, co wyraża się nieskonkretyzowaniem lekarza weterynarii odpowiedzialnego za przeprowadzenie wskazanych zabiegów, w następstwie czego unormowanie dotyczące opieki nad bezdomnymi zwierzętami nie wyczerpuje całości zakresu ustawowego upoważnienia. W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 7 i § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że zabiegi sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt będą przeprowadzane przez lekarzy weterynarii współpracujących ze schroniskiem, a usypianie ślepych miotów realizuje schronisko lub lekarz weterynarii, z którym gmina ma podpisaną umowę. W zakresie tych zadań uchwała nie precyzuje zatem konkretnego sposobu postępowania i odsyła do przyszłej oraz niepewnej umowy pomiędzy gminą oraz bliżej nieokreślonym lekarzem weterynarii. Tym samym Rada Gminy nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia, wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z. i w konsekwencji regulacja dotycząca przedmiotowego Programu ma charakter niepełny, co uzasadnia stwierdzenie nieważności całego zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator wskazał szereg orzeczeń sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 808/17, publ. Lex nr 2420791, wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 986/17, publ. Lex nr 2400152, wyrok WSA w Kielcach z 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 478/17, publ. Lex nr 2377829, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że w zaskarżonej uchwale wyczerpano kwestie związane ze sterylizacją i kastracją zwierząt oraz usypianiem ślepych miotów. Natomiast zarzuty wskazane w skardze są uchybieniem nieistotnym w rozumieniu art. 91 i art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm. dalej jako: u.s.g.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z: 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a u.o.z. Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada Gminy, wypełniając powyższy obowiązek, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnym oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Rada Gminy, podejmując przedmiotową uchwałę, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Organ jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne; uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. W tym kontekście w pierwszej kolejności podnieść należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., wskazując w § 7 załącznika, że zabiegi sterylizacji lub kastracji bezdomnych zwierząt mogą być przeprowadzane przez lekarza weterynarii, z którym Gmina ma podpisaną umowę. Taki sam zapis występuje w § 9 ust. 2 załącznika do uchwały w odniesieniu do realizacji usypiania ślepych miotów, co stoi w sprzeczności z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. W analizowanych przepisach Rada Gminy nie wskazała konkretnego lekarza weterynarii, który będzie usypiał ślepe mioty oraz wykonywał sterylizację i kastrację zwierząt bezdomnych. Ma rację skarżący, że w żadnym z uregulowań uchwały nie zawarto danych lekarzy współpracujących ze schroniskiem oraz danych lekarza, z którym Gmina podpisała umowę na sterylizację albo kastrację zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Wprawdzie dane lekarza weterynarii zawarto w § 11 Programu, ale ta regulacja dotyczy tylko zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z zapisu w § 11 wynika, że z wymienionym imiennie lekarzem Gmina posiada umowę na świadczenie usług weterynaryjnych. Taki sposób regulacji nasuwa wątpliwości interpretacyjne, czy usługi dotyczą wyłącznie opieki nad zwierzętami poszkodowanymi na skutek zdarzeń drogowych, czy też objęto nimi wszelkie usługi weterynaryjne na zlecenie Gminy, w tym na sterylizację i kastrację bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Zapisu identyfikującego lekarza nie zamieszczono bowiem w postanowieniach ogólnych uchwały, ani też w jej § 7 i § 9 ust. 2. Dlatego w ocenie Sądu uznać należy, że zaskarżona uchwała nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z., co kwestionuje stopień zdatności normy do jej wykonania (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, publ. cbosa, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663, wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 945/17, publ. Lex nr 2400161). Rada Gminy powinna więc każdorazowo w treści przyjmowanego Programu wskazać jednoznacznie podmiot (lekarza weterynarii z imienia i nazwiska), któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi należy do specyficznej kategorii aktów prawa miejscowego, gdyż poza normami generalno-abstrakcyjnymi zawiera również normy indywidualno-konkretne. Przepis art. 11a u.o.z. należy odczytywać w połączeniu z art. 11 tej ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skuteczności realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie Program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji Programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664). W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w przedmiotowej uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w Programie. Brak jednoznacznej konkretyzacji lekarza weterynarii w § 7 oraz § 9 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Gminy nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała ma charakter niepełny i niejednoznaczny. Sąd w ramach art. 134 p.p.s.a. wskazuje ponadto, że taki sam niekonkretny zapis zawiera § 5 litera c) załącznika do uchwały, zapewniający opiekę weterynaryjną nad wolno żyjącymi kotami, realizowaną na podstawie umowy pomiędzy Gminą a lekarzem weterynarii, co stanowi niepełne wykonanie dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Przepis ten nakłada na radę gminy obowiązek określenia programu w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. W § 5 załącznika do uchwały ten obowiązek Gmina zapewnia m.in. przez: a) dokarmianie w miejscu ich przebywania. W odniesieniu do powyższego Sąd uznał, że dyspozycję art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy rozumieć w ten sposób, że nakłada on na radę gminy obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664, wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, publ. Lex nr 2056522). Tak określonych konkretnie obowiązków w § 5 Programu Rada Gminy nie uchwaliła, powodując tym samym nieprawidłowe wykonanie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Uwzględniając wagę i rangę stwierdzonych powyżej w zaskarżonej uchwale istotnych naruszeń prawa (w tym brak pełnych i jednoznacznych wszystkich obligatoryjnych elementów), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu jej nieważności w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie nie występuje. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.