VIII SA/Wa 261/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej także: "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium"), w wyniku rozpatrzenia odwołania W. M. (dalej: "Skarżący", "Strona", "Wnioskodawca") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent Radomia" lub "organ I instancji’) z [...] października 2020r. o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 256; dalej: "kpa") oraz art. 39 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.; dalej: "u.p.s.", "ustawa o pomocy społecznej"). Decyzję wydano w następującym stanie sprawy. Powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2020r. Prezydent Miasta R. odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu: leków, środków czystości, środków higieny osobistej i higieny intymnej, środków antybakteryjnych i dezynfekujących, antywirusowych, dofinansowania do zakupu odzieży jesiennej. W uzasadnieniu podał, że choć skarżący spełnił warunki formalne do objęcia wskazaną formą pomocy i jednocześnie zgłoszona potrzeba jest uzasadniona (dochód wnioskodawcy wynosił [...] zł), to jednak w związku z ograniczonymi środkami finansowymi nie jest możliwe przyznanie tej formy pomocy. Organ przytoczył treść art.3 ust.4 ustawy o pomocy społecznej, a także zobrazował własną sytuację finansową przedstawiając katalog zaplanowanych wydatków kwitując, że ze względu na brak środków oraz z w/w powodów odmówił udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu braku dokładnej i rzetelnej analizy sytuacji zdrowotnej i finansowej. Podał między innymi, że jest osobą niepełnosprawną od 2016r. (przeszedł 3 operacje kręgosłupa, pozostaje w gronie osób podwyższonego ryzyka zakażenia koronawirusem COVID-19 z powodu współistniejących chorób i braku dostatecznej ilości lekarstw, ma też nosicielstwo [...]). Ma szereg zaleceń i przeciwwskazań od neurochirurgów odnośnie podjęcia pracy z czym MOPS się nie zapoznał. Opłata parkingowa, którą ponosi jest przynależna do mieszkania i była już za życia ojca Skarżącego, który nie żyje od 2003 r., a Skarżący nie powiększył kosztów opłat czynszu. Jego źródłem utrzymania i dochodu jest zasiłek stały w kwocie [...] zł, pomoc żywnościowa w naturze i zasiłek celowy na zakup żywności ale pomoc ta nie jest zasługą MOPS-u, a wieloletniego programu rządu i polityki socjalnej państwa. Obowiązkiem MOPS-U jest, zdaniem Skarżącego, udzielanie skutecznej pomocy wychodzenia z ubóstwa, a odmowa przyznania pomocy z powodów finansowych doprowadzi do zwiększenia długu czynszowego, jeszcze większego ubóstwa Skarżącego. SKO utrzymując w mocy decyzję Prezydenta R. nie znalazło podstaw do jej zmiany. Na wstępie przypomniało, że Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, legitymuje się [...] stopniem niepełnosprawności orzeczonym do [...].11.2021r., jest pod stałą kontrolą poradni specjalistycznych, stan jego zdrowia wymaga leczenia farmakologicznego. Leczy się z powodu schorzeń [...],[...] i [...]. Nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji. Jest w wieku produkcyjnym, nie ma uprawnień do świadczeń z ZUS. Z uzasadnienia w/w orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że stan zdrowia skarżącego nie wyklucza aktywności zawodowej, ponieważ ma możliwość pracy na stanowisku przystosowanym. Utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie [...] zł. Nie korzysta z dodatku mieszkaniowego z powodu nadmetrażu. Skarżący otrzymał [...] stycznia 2020 r. skierowanie umożliwiające skorzystanie z programu POPŻ pomoc żywnościowa z środków unijnych, poza tym przyznano mu pomoc w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 w kwocie po [...] zł miesięcznie, w okresie styczeń – październik 2020 r., a od listopada do grudnia 2020 r. w kwocie po [...] zł miesięcznie. [...].10.2020 r. przyznano Skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu opału w kwocie [...] zł. Kolegium wskazało, że kwestie ustalania prawa do świadczeń z pomocy społecznej i zasady ich przyznawania reguluje ustawa o pomocy społecznej. Zauważyło, że dochód Skarżącego nie przekroczył kryterium dochodowego, ponadto Skarżący jest osobą niepełnosprawną, czyli spełnia ustawowe przesłanki uprawniające do pomocy społecznej. Z kolei zgłoszona przez Skarżącego potrzeba w postaci zakupu leków, środków czystości i higieny intymnej oraz środków dezynfekujących, odzieży należy do niezbędnych potrzeb bytowych w rozumieniu art. 39 ust.1 i 2 ustawy. SKO wyjaśniło następnie, że przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że o tym, czy i w jakim rozmiarze zasiłek celowy zostanie przyznany stronie decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, wyrażonymi w przepisach ustawy. W konsekwencji, organ rozpatrując wniosek ocenia indywidualne potrzeby wnioskodawcy w kontekście jego sytuacji życiowej i materialnej z uwzględnieniem jednak ilości posiadanych środków pieniężnych, ilości osób potrzebujących i hierarchii zgłaszanych potrzeb innych osób. Niewątpliwe jest, że przyznana pomoc musi mieć pokrycie w posiadanych przez organ środkach finansowych, gdyż w przeciwnym przypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Dlatego nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do udzielenia pomocy, osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że organ może odmówić przyznania jej żądanego świadczenia, albo przyznać świadczenie w mniejszym rozmiarze. W dalszej kolejności odnosząc treść powyższego do stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało że należało w sprawie niniejszej uwzględnić możliwości finansowe organu I instancji, które są bardzo ograniczone, co wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ten bowiem wyjaśnił jakimi środkami dysponuje na zasiłki i pomoc w naturze i wskazał jakie cele i potrzeby są niezbędne do zaspokojenia z posiadanych środków. W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie stwierdził, że Odwołujący się nie wykorzystuje własnych możliwości i zasobów. Za takie należy bowiem uznać brak woli zamiany mieszkania na mniejsze, a także rezygnacji z miejsca parkingowego, co generowałoby mniejsze koszty utrzymania (niższy czynsz), co z kolei pozwoliłoby odwołującemu się polepszyć warunki finansowe. SKO podniosło, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, trudności natury zdrowotnej nie dyskwalifikują Skarżącego na rynku pracy. Jednakże strona nie wykazuje żadnej aktywności w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Roszczenia Strony wynikają z przekonania, że świadczenia z pomocy społecznej, ze względu na stan zdrowia i sytuację życiową mają zapewnić mu zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych i być podstawowym, stałym źródłem utrzymania. SKO nie zgodziło się takim poglądem, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Podkreśliło, że pomoc społeczna ma na celu udział w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych a nie obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób i stanowić ich stałe źródło dochodu. Jedną z podstawowych przesłanek warunkujących możliwość korzystania z pomocy społecznej jest obowiązek współdziałania osoby lub rodziny w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej z organem pomocowym (art.4 ustawy). Z akt sprawy wynika, że sytuacja gospodarstwa domowego Strony jest na bieżąco monitorowana z uwagi na zakres jak i okres w jakim strona jest objęta wsparciem MOPS w ramach świadczeń w formie pomocy żywnościowej oraz pomocy społecznej. Ograniczoność środków przeznaczanych na pomoc społeczną uniemożliwia zaspokojenie wszystkich potrzeb mieszkańców i konieczne jest w tym zakresie odpowiednie miarkowanie zarówno uznanych potrzeb jak i posiadanych środków. W świetle powyższych ustaleń faktycznych i prawnych Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawnych i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Organ poddał ocenie sytuację materialną oraz potrzeby Skarżącego a także możliwości finansowe organu pomocy społecznej na 2020 r. i na tej podstawie prawidłowo uznał, że nie istnieje możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanej pomocy społecznej stosownie do niezbędnych potrzeb i usprawiedliwionych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji Skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów, to jest braku obowiązku i wzięcia odpowiedzialności ułatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego dla obywatela oraz obowiązku; 2. prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywatela i swoich podopiecznych do organów Państwa; 3. brak umiejętności prawidłowego zarządzania i kierowania instytucją społeczną, brak całkowitego przewidywania sytuacji i okresów kryzysowych w zapobieganiu, przeciwdziałaniu i doprowadzeniu do braku środków finansowych- pieniędzy, aby móc zaspokoić potrzebującym niezbędne potrzeby bytowe; 4. brak wszelkich działań, zaniedbanie działań na rzecz poprawienia i zabezpieczenia środków finansowych -pieniędzy. Funduszu rezerwowo-kryzysowego w celu planu pomocowego dla obywateli w pokonywaniu barier życiowych i wychodzenia z ubóstwa; 5. naruszenie przepisów oraz braku spełnienia wymogów art. 107 § 3 Kpa oraz braku dokładnego ustalenia stanu poprzez rażące naruszenie przepisu art. 7 i 77 Kpa. W uzasadnieniu rozwinął powyższe zarzuty. Pismem procesowym z [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik ustanowiony z urzędu dla Skarżącego poparł skargę i wnioski w niej zawarte. Do pisma załączył zestawienie kosztów lokalu Skarżącego, 6 kart informacyjnych leczenia szpitalnego za okres 2016 – 2021 r., pismo obrazujące zaległości w opłatach czynszowych Strony. Odpowiadając na skargę, Kolegium wystąpiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w swoim rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 ppsa, Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Dokonując według powyższych zasad sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, a zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że jak słusznie dostrzegły organy w sprawie za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy poglądy prawne, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że z zasady przyznawania zasiłków celowych uregulowanej w art. 39 u.p.s. wynika, że decyzje dotyczące zasiłków celowych, a zatem też decyzje w przedmiocie przyznawania pomocy na dofinansowanie do zakupu: leków, środków czystości, środków higieny intymnej oraz środków dezynfekujących, odzieży, obuwia (uzasadnione potrzeby bytowe) mają charakter uznaniowy. Nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie tworzy roszczenia o przyznanie świadczenia, tym bardziej w wysokości lub formie uznanej przez stronę za odpowiednią. Jak prawidłowo również podkreślały organy rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane są przez organy administracji w ramach uznania administracyjnego. Nawet zatem spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por.m.in. wyroki NSA z 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06; 25 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 698/16; 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 836/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob.m.in. wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2224/15). Dlatego też rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu organy orzekające w sprawie właściwie wzięły pod uwagę wskazane wyżej kryteria. Sąd natomiast badając jedynie legalność (zgodność z prawem) decyzji administracyjnej wydanej w ramach uznania administracyjnego, tj. zgodnie z powołanym wyżej wzorcem kontroli doszedł do wniosku, że organy administracyjne w sposób wystarczający uzasadniły odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy (zasiłku celowego) z powodu ograniczonych środków finansowych ośrodka i biernej postawy Skarżącego w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej Jak podkreślono powyżej w świetle ustawy o pomocy społecznej organy są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. Posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy skarżący otrzymuje taką pomoc również na podstawie innych, wydawanych na jego rzecz decyzji. W konsekwencji, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż zdaniem Sądu organy wyjaśniły wystarczająco i wyczerpująco okoliczności faktyczne sprawy i wskazały z jakich przyczyn przyznanie wnioskowanej pomocy skarżącemu nie było możliwe. Nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i 11 k.p.a.), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji przeprowadził w sprawie wnikliwe postępowanie, dokładnie wyjaśniając stan faktyczny i należycie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy natomiast słusznie zaaprobował rozważania poczynione na wcześniejszym etapie postępowania, również stwierdzając, że w realiach tej sprawy z powodu braku zaangażowania Strony w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej i ograniczonych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej nie było możliwe przyznanie skarżącemu wnioskowanej pomocy. Zwrócić jednocześnie należy uwagę przy tym uwagę, że zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) nie wymaga od organu przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem, ale dołożenia przez organ należytej staranności dla osiągnięcia tego celu. Powtórzenia raz jeszcze zatem wymaga, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania (tak jak w niniejszej sprawie) nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).