VIII SA/Wa 263/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w R. (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy", "SKO") z dnia [...] stycznia 2021r. znak [...] na podstawie której ww. organ powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T.Ć. (dalej: "strona", "skarżąca") od decyzji Burmistrza Gminy K. (dalej: "organ I instancji, "Burmistrz") z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] sprawie ustalenia opłaty za pobyt córki R. Ć. w Domu Pomocy Społecznej w K. w kwocie [...] zł miesięcznie, począwszy od dnia umieszczenia w domu pomocy społecznej – orzekł o utrzymaniu w całości w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104, art. 107-108 k.p.a. oraz art. art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1-4a i 9, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 36 pkt 2 lit. o, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 2d, art. 62 ust. 2, art. 101 ust. 1, art. 103 ust. 2,art. 106 ust. 1 art. 107 ust. 1, art. 109 ust. 1, art. 110 ust. 1, 3, 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 1876; dalej: "u.p.s."); § 2 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1788); § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1358); zarządzenia Starosty K. Nr [...] z dnia [...] lutego 2020r. w sprawie ustalenia miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej im. K. G. w K. ( Dz. U. Woj. M. z 2020r. poz. 2586) postanowił: 1. ustalić odpłatność stronie za pobyt córki R.Ć., w Domu Pomocy Społecznej w K. w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia umieszczenia w domu pomocy; 2. odpłatność regulować z dołu, do 15-go dnia miesiąca przelewem na wskazany w decyzji numer rachunku bankowego Ośrodka; 3. pozostałą część odpłatności, stanowiącą różnicę pomiędzy średnim kosztem utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w K. a opłatą wniesiona przez mieszkańca i osoby zobowiązane, będzie ponosić Gmina K.. Jednocześnie z uwagi na wyjątkowo ważny interes strony, Burmistrz ww. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie Podniosła, że po wydaniu zaskarżonej decyzji ustawodawca zmienił kryterium dochodowe, podnosząc je o 100 % oraz że organ I instancji wziął pod uwagę jej przychód, a nie dochód, który powinien być rozumiany zgodnie z ustawą o podatku dochodowym od osób fizycznych, zgodnie z którą dochód to różnica pomiędzy przychodem a kosztami jego uzyskania. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z [...] stycznia 2021r. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy. Wyjaśniło, iż z akt sprawy wynika, że R.Ć. osiąga dochód w łącznej wysokości [...] zł, na co składa się renta socjalna ([...] zł); zasiłek pielęgnacyjny ([...] zł) oraz świadczenie uzupełniające dla niepełnosprawnych ([...] zł). Wysokość kwoty odpłatności R.Ć. stanowi 70% jej dochodu. Następnie wskazało, że dnia [...] października 2020 r. Kierownik MGOPS w K. zaproponował stronie zawarcie umowy o ponoszenie odpłatności za pobyt R. Ć. w Domu Pomocy w K. w wysokości [...] zł, która dnia [...] października 2020 r. odmówiła zawarcia ww. umowy, argumentując, że jej stały dochód stanowi emerytura w wysokości [...]zł. Z kolei drugi dochód jest tymczasowi i strona w każdym czasie może go utracić ze względu na stan zdrowia. Dalej Kolegium podniosło, że w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu [...] września 2020 r. wskazano, że T.Ć. osiąga dochód w łącznej wysokości [...] zł, na który składa się: - wynagrodzenie za pracę w [...] Sp. z o.o. w wysokości [...] zł (kwota brutto [...] zł pomniejszona: podatek dochodowy w wysokości [...] zł; składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości [...] zł; składkę na ubezpieczenie emerytalne w wysokości [...] zł; składkę na ubezpieczenie rentowe w wysokości [...] zł oraz składkę na ubezpieczenie chorobowe w wysokości [...] zł), co wynika z zaświadczenia pracodawcy z [...] września 2020 r.; - emerytura w wysokości [...] zł (kwota brutto [...] zł pomniejszona o: podatek dochodowy w wysokości [...] zł i składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości [...] zł), co wynika z decyzji o waloryzacji emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. SKO wyjaśniło także, iż w dniu [...] listopada 2020 r. działający w imieniu Starosty K. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie w K. wydał decyzję nr [...], w której postanowił umieścić R.Ć. w Domu Pomocy Społecznej w K.. Następnie w dniu [...] grudnia 2020 r. R.Ć. została przyjęta do DPS. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, Kolegium przytoczyło brzmienie art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 103 ust. 1 u.p.s. Jednocześnie wskazało, iż w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Powyższa kwota wynika z § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1358). Nadto podniósł, że ustawodawca w art. 8 ust. 3 u.p.s. wyjaśnił, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast art. 8 ust. 4 u.p.s. reguluje jakich dochodów i świadczeń pieniężnych nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 . Kolegium, zestawiając ustalony w sprawie stan faktyczny z obowiązującym stanem prawnym, stwierdziło, że R.Ć. nie jest w stanie samodzielnie wnosić odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w K., gdyż 70% jej dochodu, które może być przekazane zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. na odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej wynosi [...] zł, co nie pokrywa w całości kosztów pobytu. Dlatego też, do wnoszenia odpłatności zobowiązane są kolejne osoby z art. 61 ust. 1 u.p.s. (małżonek, zstępni przed wstępnymi). Dalej wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, że z kręgu ww. osób R.Ć. ma jedynie matkę — T. Ć., która jest osobą samotnie gospodarującą. Jej dochód ustalony, zgodnie z art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., wynosi [...] zł. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi - zarówno na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i na dzień wydania rozstrzygnięcia Kolegium - [...] zł. Dochód T. Ć. przekracza więc 300% kryterium dochodowego (300%x [...] zł = [...] zł) o kwotę [...] zł ([...] zł – [...] zł = [...] zł). Zdaniem organu odwoławczego, stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s. T.Ć. jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt R.Ć. w Domu Pomocy Społecznej w K. w wysokości [...] zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wyjaśniło, iż kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej nie zostało zmienione po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zarówno na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i na dzień wydania decyzji Kolegium, kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 701,00 zł, co wynika z § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018r., poz. 1358). Powyższy przepis nie został zmieniony. Natomiast odnosząc się do kwestii obliczenia dochodu strony, Kolegium wskazało, że przyjęta przez stronę definicja dochodu (przychód pomniejszony o koszty jego uzyskania) nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Ustawodawca w art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. zdefiniował pojęcie dochodu na potrzeby spraw w zakresie pomocy społecznej. Pojęcie dochodu nie jest tożsame ze wskazanym przez stronę w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] lutego 2021r. złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie, ze została ona wydana bez podstawy prawnej z naruszeniem praworządności. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 ust. 3 u.p.s. został zmieniony i w chwili wydawania decyzji przez SKO w R. nastąpiło odesłanie do art. 9 u.p.s., gdzie kryteria dochodowe podlegają weryfikacji z uwzględnieniem wyniku badań progu interwencji socjalnej. Badania progu interwencji socjalnej dokonuje Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. Natomiast minister właściwy d.s. zabezpieczenia społecznego określi w drodze rozporządzenia sposób ustalania progu interwencji socjalnej, zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji, minimalny zakres wydatków. Skarżąca przytoczył komentarz do art. 107 k.p.a., zgodnie z którym "przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji muszą obowiązywać w dacie wydania decyzji". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej przez Sąd sprawie pozostaje poza sporem fakt umieszczenia córki skarżącej – R.Ć. w Domu Pomocy Społecznej im. K.G. w K. oraz wynikający z tego obowiązek ponoszenia opłat przez mieszkańca, wstępnych, zstępnych, gminę (art. 61 ust. 1 u.p.s.). Analizując obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS, należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. (ust. 1). Natomiast średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (ust. 2 pkt 1). Osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym podmioty te nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie zaś z art. 60 ust. 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Art. 103 ust. 2 u.p.s. stanowi, że kierownik ośrodka pomocy społecznej (...) ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Zawarcie umowy jest możliwe po dokonaniu ustaleń w zakresie wysokości dochodów, możliwości zarobkowych i posiadanego majątku zobowiązanych. Kierownik powinien uwzględniać aktualny stan finansów i możliwości zarobkowych oraz obowiązujący średni miesięczny koszt utrzymania. Te wszystkie uwarunkowania organ musi też mieć na uwadze przy ustalaniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w drodze decyzji. Nawet bowiem zawarcie umowy nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia odpłatności w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu [...] października 2020r. złożyła oświadczenie, że odmawia podpisania umowy ponoszeniu odpłatności za pobyt córki w DPS. W takiej sytuacji, stosownie do art. 61 ust. 2d u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest sporne, że decyzja ta ma charakter konstytutywny, rozbieżnie natomiast oceniana była możliwość działania jej z mocą wsteczną, tj. ustalenie odpłatności za okres poprzedzający wydanie decyzji ustalającej odpłatność. Skład orzekający podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu odpłatności ma konkretyzować datę powstania obowiązku i może wywierać skutki z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2017r., sygn. akt I OSK 704/17 i powołane w nim orzecznictwo, także wyrok NSA z dnia 14 października 2016r., sygn. akt I OSK 410/15, z dnia 19 lutego 2016r., sygn. akt I OSK 1449/14, publ na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl w CBOSA). W rozpatrywanym przypadku organy orzekające prawidłowo zastosowały powołane przepisy. Należycie ustaliły sytuację rodzinną i finansową skarżącej, która jest jedyną osobą z kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. (tj. matką i opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej R. Ć.) i która powinna mieć także świadomość spoczywającego na niej z mocy prawa obowiązku partycypowania w kosztach pobytu córki w DPS. Prawidłowo określono zakres tego obowiązku, stosownie do osiąganego przez skarżącą dochodu w kwocie [...] zł, który jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego [...] zł. W związku z tym zasadnie organy orzekające zobowiązały skarżącą do wnoszenia opłaty za pobyt córki w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie ([...] zł - [...] zł = [...] zł). W ocenie Sądu, brak jest podstaw prawnych do uznania podniesionych w skardze zarzutów za uzasadnione. Jak zasadnie wywiódł organ odwoławczy, przepisy dotyczące wysokości kryterium dochodowego tj. art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1358) oraz przepisy dotyczące sposobu ustalania dochodu (art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s.) nie zostały zmienione ani uchylone od czasu wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. Powyższe przepisy, w brzmieniu wskazanym w zaskarżonej decyzji Kolegium, obowiązywały zarówno na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy. W kolei odnosząc się do zarzutu zastosowania w sprawie przepisów art. 9 u.p.s. Sąd zauważa, iż przepis ten reguluje tryb i zasady weryfikacji kryterium dochodowego. Weryfikacja ta dokonywana jest przez upoważnione w ww. przepisie organy, a nie przez organy wydające decyzje w niniejszej sprawie. Weryfikacja ta następuje co do zasady co trzy lata, co oznacza, że najbliższa będzie miała miejsce w 2021r., a nowe kryterium dochodowe obowiązywać będzie od dnia 1 października 2021r., a zatem już po dacie wydania kontrolowanych obecnie rozstrzygnięć organów obu instancji. Jednocześnie Sąd zauważa, iż nie jest dopuszczalne przenoszenie ciężaru wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy rodzina beneficjenta posiada wystarczające środki na partycypowanie w tym obowiązku. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, że skarga z przyczyn, których mowa wyżej, nie zasługuje na uwzględnienie, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 w związku z Zarządzeniem nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r.