VIII SA/Wa 279/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. P., W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. po rozpoznaniu wniosku J. i W.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] listopada 2010 roku, znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad - Oddział w W. pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku- obwodnica miasta G. od km [...] do km [...] polegającej na dostosowaniu drogi w przekroju podłużnym do parametrów drogi ekspresowej, wzmocnieniu konstrukcji jezdni, przebudowie skrzyżowania zwykłego na skanalizowane z sygnalizacją świetlną, budowie nowych obiektów inżynierskich w ciągu drogi ekspresowej i nad tą drogą oraz rozbiórce starych mostów i wiaduktów, budowie przejazdów gospodarczych, przepustów, kładek dla pieszych, rozbudowie istniejących węzłów ,, [...]", ,, [...]", ,, [...]", ,, [...]", dróg zbierająco - rozprowadzających, budowie dróg dojazdowych i obiektów inżynierskich w ciągu tych dróg, budowie urządzeń dla ruchu pieszego, połączeniu istniejących MOP-ów, wykonaniu elementów odwodnienia, urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, ochrony ekologicznej, budowie nowych i przebudowie istniejących sieci infrastruktury podziemnej i nadziemnej (elektroenergetycznych, teletechnicznych, kanalizacyjnych, wodociągowych, gazowych urządzeń melioracyjnych), wycince starych drzew i nasadzeniu nowej zieleni niskiej i wysokiej, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 roku, znak [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w W. pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnica miasta G. od km [...] do km [...]. Organ podnosił, że działając w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2009 roku, sygn. akt VII SA/Wa 423/09, po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, uzupełnianego późniejszymi pismami Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ winien ustalić, czy i w jakim zakresie mogła być realizowana przedmiotowa inwestycja z wyłączeniem między innymi działki nr [...], czy zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego inwestycja mogła być realizowana z wyłączeniem między innymi działki nr [...]. Poza tym nie ustalono precyzyjnie, czy planowana inwestycja nie pozbawi skarżących dostępu do drogi publicznej. Rozważania w tym zakresie winny zostać zawarte w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a,) był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego biegu postępowania wyrażonymi w przedmiotowym wyroku. Po rozpatrzeniu ponownie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ podniósł, że badana decyzja Wojewody [...] nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności z uwagi na fakt spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, brak było podstaw do odmowy wydania przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazał, że zostały spełnione wymogi określone w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego bowiem możliwość samodzielnego funkcjonowania inwestycji nie obejmującej działki nr [...] została pozytywnie oceniona w projekcie zagospodarowania całej działki jak i w projektach obejmujących działki nie objęte projektem kompleksowym. W zakresie dostępu do drogi publicznej organ stwierdził, że skarżący obecnie nie mają takiego dostępu, ponieważ nie wynika to z żadnego stosunku o charakterze cywilnym. Wobec tego jego roszczenie w stosunku do organu administracyjnego nie jest oparte o stan prawny a tylko taki mógłby spowodować uwzględnienie stanowiska skarżących. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył ustalenia i argumentację prawną zawartą w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli J. i W. P.. Skarżący zarzucali naruszenie przepisów: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 5, art. 33 ust.1 Prawa budowlanego, art. 153 p.p.s.a. Z tego też względu wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w tej sprawie podnosili, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosili zarzut naruszenia art. 33 ust.1 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę dotyczy co do zasady całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów budowlanych lub zespołu obiektów, które mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Kwestionowane pozwolenie na budowę dotyczy jednak fragmentu całego zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnica miasta G., który należy rozumieć jako wybrany obiekt w rozumieniu przywołanego przepisu. W ocenie skarżących nie ulega wątpliwości, że fragment drogi, objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Na konieczność wyjaśnienia tej kwestii wskazywał również Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do tego problemu, jednym zdaniem stwierdzając spełnienie wymogów zawartych w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego czym naruszył przepis art.6, 7, 77 § 1, 107 § 1 k.p.a. oraz 153 p.p.s.a. Poza tym zaskarżona decyzja ignoruje jednoznaczną i nie pozostawiającą wątpliwości interpretacyjnych treść przepisu art. 5 ust.1 pkt 9 prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając (......) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżącego w następstwie inwestycji, która została zrealizowana na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę nieruchomość skarżących została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jest to okoliczność bezsporna, potwierdzona przez sąd i niekwestionowana przez organ administracji publicznej. Skarżący podnosili, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją o lokalizacji drogi. Taka sytuacja w ich ocenie ma miejsce w niniejszej sprawie ze względu na wyłączenie z zakresu tej pierwszej działki nr [...], co prowadzi do niemożności powstania łącznicy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji dlaczego taka sprzeczność jest akceptowalna. Organ nie przedstawił także przekonywującej argumentacji w zakresie zarzutu pozbawienia działki nr [...] dostępu do drogi publicznej. Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem, że ochroną objęte są tylko prawa ujawnione w księdze wieczystej. Skarżący twierdzili, że korzystali ze służebności drogi koniecznej na podstawie stosunku obligacyjnego, który nie musiał być uwidoczniony w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że Sąd ponownie rozpoznawał skargę po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. decyzji organu odwoławczego oraz I instancji. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu orzekający w sprawie Sąd był związany, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w poprzednio wydanym wyroku. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika między innymi i to, że jeśli sąd administracyjny nakazał organowi poczynić pewne wyjaśnienia co do powodów wydanej decyzji, oznacza to, że postępowanie w pozostałym zakresie uznał on ustalenia dotyczące między innymi stanu faktycznego za poprawne i zgodne z prawem. Sąd pierwszej instancji - rozpoznający sprawę ponownie - jest tą oceną związany zaś pominięcie przezeń związania w zakresie oceny prawnej w danej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego. Warto w tym miejscu przytoczyć orzecznictwo sądowo-administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II FSK 2129/08 stwierdził, że ,,W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen." W innym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (wyrok z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 524/09) wskazał, iż ,,Wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę należy rozumieć w ten sposób, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Oznacza to, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie." Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądy te w całości akceptuje. Przenosząc te rozważana na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we wcześniej wydanym wyroku nakazał organom administracyjnym odniesienie się i szersze uzasadnienie powodów nieuwzględnienia zarzutów skarżących dotyczących prawidłowości zastosowania art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego oraz problemu pozbawienia działki nr [...] dostępu do drogi publicznej. Dla porządku należy wskazać, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 10 maja 2003 r. Nr 80 poz. 721 ze zm.). Zgodnie z art. 31. 1. Nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. 2. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że decyzji Wojewody [...] nadano rygor natychmiastowej wykonalności a inwestycja została zrealizowana w całości. W związku z tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając rażące naruszenie prawa mógł jedynie stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Mając na uwadze te okoliczności oraz wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. należy wskazać, że obecna kontrola sprowadzała się do oceny, czy organ nadzoru budowlanego należycie ocenił i uzasadnił stanowisko Wojewody [...] w kwestii spełnienia przesłanek art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego oraz dostępu działki skarżących do drogi publicznej w kontekście rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja / postanowienie. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r. III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznano za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717. Można zatem powiedzieć, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Obowiązkiem organu, który stwierdza nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym i stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Oceniając prawidłowość decyzji organu odwoławczego pod kątem wytycznych sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dotyczących zagadnień istotnych z punktu widzenia zapisów ustawy Prawo budowlane należy uznać, że organ z nałożonego obowiązku się wywiązał. Z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że analizując projekt zagospodarowania przestrzennego zamierzonej inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku- obwodnica miasta G. od km [...] do km [...] polegającej na dostosowaniu drogi w przekroju podłużnym do parametrów drogi ekspresowej, wzmocnieniu konstrukcji jezdni, przebudowie skrzyżowania zwykłego na skanalizowane z sygnalizacją świetlną, budowie nowych obiektów inżynierskich w ciągu drogi ekspresowej i nad tą drogą oraz rozbiórce starych mostów i wiaduktów, budowie przejazdów gospodarczych, przepustów, kładek dla pieszych, rozbudowie istniejących węzłów [...][...][...][...], dróg zbierająco - rozprowadzających, budowie dróg dojazdowych i obiektów inżynierskich w ciągu tych dróg, budowie urządzeń dla ruchu pieszego, połączeniu istniejących MOP-ów, wykonaniu elementów odwodnienia, urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, ochrony ekologicznej, budowie nowych i przebudowie istniejących sieci infrastruktury podziemnej i nadziemnej- możliwe jest samodzielne funkcjonowanie inwestycji bez działki nr [...]. Z tym poglądem należy się zgodzić. Podkreślenia wymaga fakt, że udzielone pozwolenie na budowę będące przedmiotem oceny obejmuje bardzo szeroki zakres robót związanych z rozbudową drogi krajowej – obwodnicy miasta G.. Pominięcie w pierwszym etapie działki nr [...] niezbędnej do powstania jednego z wielu zjazdów nie pozbawia całej inwestycji samodzielnego funkcjonowania. Wyłączenie wspomnianej działki w bardzo niewielkim stopniu ograniczy funkcjonowanie obwodnicy i z całą pewnością mogła ona funkcjonować z pominięciem działki nr [...]. W kwestii dostępu do drogi publicznej Sąd również stwierdził, że uzasadnienie organów administracji przekonuje co do tego, iż decyzja Wojewody [...] nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa. Należy pamiętać, że w sytuacji, gdy istnieje możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, tzn. gdy istnieje możliwość podjęcia na jej tle rozstrzygnięcia o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, jest rzeczą oczywistą, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można kwalifikować jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie. Powołany w skarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że ,,Konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, nie faktyczny." Na konieczność istnienia interesu prawnego wskazywał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1517/97. Podkreślić należy, że skarżący kwestionując ustalenie organu o braku po ich stronie interesu prawnego nie przedstawili żadnego dowodu, który by wskazywał na ich prawo do przejazdu przez sąsiednie działki. Jako podmiot wywodzący swoje prawa z tej okoliczności winni przedstawić dowody na poparcie ich twierdzeń. Na koniec należy też podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Przeciwko stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa przemawia fakt, że inwestycja istotna z punktu widzenia interesów społeczeństwa została zrealizowana również na działce nr [...]. Reasumując skoro Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.