VIII SA/Wa 293/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych, polegających na wymianie balkonów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], położonych przy ul. K. [...] w K., prowadzonych przez Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. K. [...] w K. (inwestora). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wniosek M. C. (skarżący), inicjujący przedmiotowe postępowanie, wpłynął do organu [...] listopada 2011 r. Na podstawie dokumentacji budowlanej w/w inwestycji PINB ustalił, że roboty budowlane, polegające na wymianie balkonów w wielorodzinnym budynku mieszkalnym, inwestor prowadzi na podstawie prawomocnej decyzji Nr [...] Starosty K. z dnia [...] września 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na ww. roboty budowlane. Zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych wraz z oświadczeniem o podjęciu obowiązków przez kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego inwestor zgłosił w dniu [...] października 2011 r. W toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r. PINB ustalił, że w przedmiotowym budynku wykonywane są na zlecenie inwestora roboty budowlane, polegające na wymianie balkonów o konstrukcji żelbetowej na balkony o konstrukcji metalowej. Na obiekcie znajduje się tablica informacyjna, a roboty budowlane prowadzone są zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę oraz dokumentacją budowlaną. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący oświadczył, iż jest współwłaścicielem jednego z mieszkań budynku wielorodzinnego, zatem winien być uczestnikiem postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Pozbawienie go prawa strony w tym postępowaniu jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podkreślił, iż nie interesuje go realizacja inwestycji od strony technicznej, a jedynie strona prawna zagadnienia. Uznaje, iż roboty budowlane prowadzone wbrew jego (jako współwłaściciela mieszkania) woli są nielegalne. Dopóki nie zostanie zakończone postępowanie z udziałem wszystkich stron, dopóty wskazane prace będą nielegalne. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (organ odwoławczy, WINB, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji wobec ustalenia legalności realizowanych robót budowlanych. Wskazał przy tym, iż przedmiotowe postępowanie nie może zostać wszczęte także ze względów formalnych, tj. z uwagi na fakt, iż skarżący nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. WINB ustalił, iż skarżący jest współwłaścicielem jednego z mieszkań w budynku przy ul. K. [...] w K., natomiast inwestorem wykonywanych robót budowlanych w obrębie balkonów budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest Wspólnota Mieszkaniowa tego Budynku. Powyższe w ocenie organu odwoławczego wskazuje, iż skarżący posiada wyłącznie interes faktyczny, oparty na sferze subiektywnych odczuć podmiotu. Przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu przysługuje wyłącznie inwestorowi, bowiem prace wykonywane w obrębie obiektu dotyczą części wspólnej budynku – balkonów, stanowiących elementy elewacji zewnętrznej budynku, połączonych trwale z bryłą budynku, a zatem interes prawny posiada wyłącznie inwestor. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania odpowiednich czynności od organu administracji publicznej. Organ odwoławczy wskazał następnie na treść uchwały Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 7 marca 2008 r. w sprawie III CZP 10/08, wedle której "...należy przyjąć, że pod pojęciem ,,balkonu", jako części budynku stanowiącej zarazem część składową lokalu mieszkalnego, rozumieć należy tę tylko jego część, która służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu i osób z nim zamieszkałych. Jest nią przestrzeń wewnętrzna, z reguły wyodrębniona podłogą i balustradą, a niekiedy także ścianami bocznymi i sufitem, z wyłączeniem zawsze ściany przedniej, której brak pozwała na uznanie tej części budynku za balkon i umożliwia zarazem korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem. Wobec tego elementy architektoniczne konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem - na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o wspólnotach mieszkaniowych - powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną..." W konsekwencji powyższych ustaleń WINB stwierdził, iż brak po stronie skarżącego interesu prawnego skutkuje odmową wszczęcia postępowania w trybie art. 61a Kpa. W skardze wniesionej na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, iż istotą części wspólnej jest możliwość korzystania z tej części przez każdego członka wspólnoty. Prowadzona inwestycja tworzy nowe składniki budynku, które przypisane są konkretnym mieszkaniom i konkretnym właścicielom. W przypadku mieszkań na parterze zachodzi konieczność wykonania drzwi. Charakter robót budowlanych wskazuje, że to pewnego rodzaju przebudowa całego budynku, bo wykucie drzwi osłabia ścianę nośną. W ten sposób zakres prac budowlanych wkracza w prawo skarżącego do korzystania z własności, jego kształtowania. Ogranicza to jego prawo własności, bowiem jego rzeczą próbują dysponować osoby, które nie mają jego przyzwolenia. W tej sytuacji uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu administracyjnym narusza jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację powołaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ nadzoru budowlanego zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie balkonów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. K. [...] w K. z tego względu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wedle zawartej w art. 28 Kpa definicji stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. O tym, czy dany podmiot ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu, z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, kiedy to określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Skarżący jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku wielorodzinnym, stąd też jego interes prawny winien być rozważany w kontekście przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Z przepisów ustawy o własności lokali wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Z regulacji zawartej w art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wynika ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. W tym miejscu należy wskazać, że ani ustawa o własności lokali, ani Prawo budowlane nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "balkon", co jest istotne w szczególności do ustalenia właściwego podmiotu zobowiązanego do ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem balkonu w należytym stanie, obejmujących koszty jego remontu, wymagającego naprawy także elementów konstrukcyjnych. Wobec braku jurydycznych kryteriów pozwalających na dookreślenie tego pojęcia należy przyjąć, że na pojęcie "balkonu" składa się część, która służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu i osób z nim zamieszkałych (jest to część składowa lokalu mieszkalnego, przestrzeń wewnętrzna, wyodrębniona podłogą i balustradą, niekiedy również ścianami bocznymi i sufitem) oraz część, która nie służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu (część wspólna nieruchomości, stanowiąca elementy architektoniczne konstrukcji balkonu, trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu, por. uchwałę SN z dnia 7 marca 2008 r., III CZP 10/08, OSNC 2009/4/51). W związku z powyższym należy stwierdzić, że wydatki na remonty i bieżącą konserwację elementów architektonicznych konstrukcji balkonów przedmiotowej nieruchomości wspólnej stanowią koszty zarządu tą nieruchomością, które obciążają wspólnotę mieszkaniową (art. 14 punkt 1 ustawy o własności lokali). Jeśli zatem postępowanie administracyjne dotyczy części wspólnej nieruchomości, to podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony jest wspólnota mieszkaniowa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., IV SA/Wa 1171/08, LEX nr 564007). Dlatego odmówiono skarżącemu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie balkonów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. [...] w K.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali, z którego wynika, iż czynności zwykłego zarządu (obejmujące z pewnością wymianę balkonów) podejmuje zarząd wspólnoty samodzielnie, nie wyklucza działania członków wspólnot na zewnątrz w obronie własnych praw. Jeżeli zatem członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., II OSK 2208/10, LEX nr 1124179, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., II OSK 1827/09, LEX nr 597397, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., II SA/Kr 390/11, LEX nr 993311, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2010 r., II SA/Go 753/10, LEX nr 753152). W niniejszej sprawie swój interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku wielorodzinnym skarżący wywodzi z prawa własności lokalu mieszkalnego. Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że przymiot strony postępowania administracyjnego nie jest abstrakcyjnym korelatem prawa własności nieruchomości, lecz aktualizuje się w zależności od przedmiotu danego postępowania administracyjnego. Jednostka nie jest stroną każdego postępowania administracyjnego, które w jakikolwiek sposób może mieć wpływ na jej życie i mienie, ale jedynie tego postępowania, które dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Wr 357/12). W rozpatrywanej sprawie skarżący jest zainteresowany sprawą wymiany balkonów w budynku, w którym znajduje się jego lokal, jednak powołane przez niego argumenty nie dają mu legitymacji procesowej do inicjowania przedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Z samej tylko własności lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym, wobec którego inwestorowi udzielono pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na wymianie balkonów, uprawnienia tego nie da się wyprowadzić. Prowadziłoby to bowiem do uznania, że prawo własności stanowi swoistą superlegitymację procesową, niezależną od regulacji prawa administracyjnego. W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jako wydane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, jest prawidłowe. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe wywody na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.