II SA/Go 753/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi I.D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia decyzji administracyjnej oddala skargę. 1. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] lipca 2010 r., którym organ pierwszej instancji odmówił właścicielom lokali wspólnoty mieszkaniowej w [...], w tym skarżącej I.D., wydania odpisu decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. z akt sprawy dotyczącej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] na terenie działki nr [...]. Przyczyny wydania wskazanych postanowień były następujące: w dniu [...] kwietnia 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo I.D., P.R., W.M. oraz J.K. oznaczonych jako właściciele "lokali Wspólnoty Mieszkaniowej w [...]", w którym zwrócili się z prośbą o wydanie (odpisu) decyzji nr [...] PINB z dnia [...] lutego 2010r. dotyczącej wybudowanej niezgodnie z prawem przydomowej oczyszczalni ścieków dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że Zarząd i Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej uniemożliwiają im zapoznanie się z treścią w/w decyzji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. znak: [...], powołując się na art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) PINB odmówił właścicielom lokali wspólnoty mieszkaniowej w [...] wydania wnioskowanej decyzji z akt sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że wniosek pochodzi od osób nieposiadających uprawnień do występowania na prawach odrębnych stron w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że ich interesy na zewnątrz są reprezentowane przez zarząd wspólnoty, natomiast indywidualne dochodzenie praw przez poszczególnych jej członków może dotyczyć sfery prawa cywilnego. 2. Zażalenie na postanowienie wniosła I.D., kwestionując ustalenia organu, iż właściciele poszczególnych lokali nie mogą występować odrębnie jako strony w postępowaniu dotyczącym wybudowanej niezgodnie z prawem przydomowej oczyszczalni ścieków dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...]. W ocenie skarżącej odmowa udostępnienia dokumentu narusza przepisy prawa budowlanego, kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o własności lokali. Organ odwoławczy uzasadniając postanowienie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Stosownie natomiast do postanowień art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji, obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a to oznacza, że organ rozpatrujący wniosek winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony. Rozpoznając żądanie udostępnienia akt i wydania z akt sprawy odpisu dokumentów organ administracji ma obowiązek udostępnienia akt, wydania odpisu dokumentów lub podjęcia postanowienia o odmowie wydania odpisu. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zatem zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. WINB wskazał, iż postępowanie prowadzone przed organ I instancji w przedmiotowej sprawie dotyczy budowy przydomowej oczyszczalni ścieków dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] na terenie działki nr [...]. Z uwagi na fakt, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) nie używa pojęcia ,,strony", tym samym zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, podstawy rozstrzygnięcia wspomnianej wątpliwości poszukiwać należy w treści art. 28 k.p.a. Wedle tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot ten wyraża się w istnieniu powiązania o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawną a konkretną sytuacją skarżących. Materialna podstawa legitymacji strony jest ujmowana szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego, może należeć na przykład do prawa cywilnego (patrz: uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.11.2001 r. sygn. akt OPK 19/01 -- ONSA 2002/2/68). Podmiot, dla którego nie wynikają z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej żadne prawa lub obowiązki, oparte o normy prawa materialnego, nie ma interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu drugiej instancji przedmiotowe postępowanie legalizacyjne, prowadzone przez PINB w trybie art. 49b Prawa budowlanego, nie dotyczyło skarżącej jako inwestora. W świetle art. 52 Prawa budowlanego zobowiązanym do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51, jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, dokumenty sprawy, jak również treść zażalenia, w żaden sposób nie wskazują na to, aby w przedmiotowej sprawie I.D. posiadała skonkretyzowany interes prawny lub obowiązek. Zasadą bowiem jest, że członek wspólnoty mieszkaniowej może działać w postępowaniu administracyjnym tylko poprzez tę wspólnotę, reprezentowaną przez jej zarząd, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach może działać samodzielnie. Stroną postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, jest Wspólnota Mieszkaniowa, nie zaś poszczególni członkowie. Z treści zażalenia wynika jedynie, iż skarżąca jest zainteresowana wynikiem postępowania, zatem posiada interes faktyczny, ale nie znajduje on oparcia w przepisach prawa materialnego. Odnosząc się do pozostałej treści zażalenia WINB wyjaśnił, iż organ rozpatrując zażalenie na postanowienie o odmowie wydania z akt sprawy dokumentów, nie jest uprawniony do dokonywania merytorycznej oceny postępowania w sprawie, z akt której strona żądała wydania dokumentów. 3. Na postanowienie I.D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając mu naruszenie art. 6 - 10, 73, 74 k.p.a. oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu wskazując, iż jako właściciel lokalu ma prawo w tym postępowaniu administracyjnym występować jako strona. Powyższe prawo skarżąca wywodziła także z przepisów prawa budowlanego, wskazując iż budowa oczyszczalni ścieków na nieruchomości wspólnej, w której posiada udział jest planowana pomimo braku zgody jej oraz trzech innych właścicieli lokali. Zdaniem skarżącej nikt nie może reprezentować właściciela w sprawach budowlanych jeżeli nie posiada pełnomocnictwa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a takiej zgody jak podkreśliła skarżą zarząd ani zarządca nie posiadali, gdyż budowa jako czynność przekraczająca zwykły zarząd wymagała zgody wszystkich właścicieli nieruchomości, a takowej było brak w niniejszej sprawie. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Za nie zasadne uznał organ zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. podając, iż organy obu instancji wskazały jakie przepisy prawa stanowiły podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz wszechstronnie i dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i to w sposób umożliwiający jej załatwienie z poszanowaniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). 6. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy nie są relacje cywilne pomiędzy członkami wspólnoty (współwłaścicielami) a ich reprezentantami w ramach określonej struktury organizacyjnej tej wspólnoty, lecz jedynie kwestia udostępnienia stronie przez organ administracji publicznej prowadzący określone postępowanie administracyjne aktu (dokumentu z akt) tego postępowania administracyjnego będąca realizacją zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej. Z istoty uregulowań zawartych rozdziale 3. Udostępnienie akt, Działu II kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż przewidziany na zasadzie art. 73 § 1 i 2 k.p.a. dostęp do akt przysługuje stronie postępowania lub innym podmiotom występującym na prawach strony. Wszelkie inne osoby nie będące uczestnikami postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie mogą mieć dostęp do akt na zasadach szczególnych, podległych innym reżimom prawnym i nie związanym z przedmiotem niniejszej sprawy. W niej bowiem kwestią sporną jest, czy skarżąca powinna albo nie powinna być stroną postępowania administracyjnego (ewentualnie jego uczestnikiem na prawach strony) dotyczącego samowoli przy budowie przydomowej oczyszczalni ścieków dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że w sprawach takich dotyczących samowoli budowlanej o tym czy danej osobie przysługuje status strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych tj. na podstawie art. 28 K.p.a. (wyroki NSA z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1081/09; z dnia 29 marca 2006r., sygn. akt II OSK 679/05, niepubl. oraz z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt II OSK 497/06; powołane bez wskazania miejsca publikacji orzeczenia dostępne są w bazie orzecznictwa na stronie internetowej cbos.nsa.gov.pl.). Stroną jest zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wskazać trzeba, że krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ściśle określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczony przepis stanowi niewątpliwie lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie w każdym jednak przypadku spowoduje on wyłączenie jego stosowania. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża tylko, ale nie powoduje że art. 28 k.p.a. jest całkowicie wyłączony w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, że przepis art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r. IV SA 1996/97, LEX nr 48720. Także: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2007, s. 332). 7. Kwestią szczególną, w niniejszym postępowaniu jest, że przedmiot postępowania dotyczy samowoli budowlanej, której inwestorem jest wspólnota mieszkaniowa. Zauważyć należy, iż Wspólnota Mieszkaniowa lokali ma być sposobem władania nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli lokali. W świetle art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. (t.j. Dz.U z 2000, Nr 80 poz. 903 ze zm., dalej ustawa o własności lokali) w zw. z art. 28 K.p.a. wspólnocie mieszkaniowej przysługuje zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Z dokumentów akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa wspólnota jest tzw. wspólnotą dużą, gdyż liczy ona 10 współwłaścicieli lokali (art. 20 ustawy o własności lokali). Kwestie zarządu taką wspólnotą regulują w szczególności art. 8 ust. 2, art. 18 oraz art. 21 do 30 ustawy o własności lokali. Umowny sposób zarządu nieruchomością wspólną wyprzedza zarząd ustawowy (art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali). Umowne uregulowanie sposobu wykonywania zarządu nieruchomością wspólną obejmuje duże i małe wspólnoty (por. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2009, s. 510 i n.). Określenie sposobu zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić albo w pierwszej umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokalu, zawartej między dotychczasowym właścicielem a nabywcą, bądź w umowie zawartej przez współwłaścicieli (częściowe lub całkowite zniesienie współwłasności), albo w umowie zawartej później przez wszystkich właścicieli lokali (wyodrębnionych i niewyodrębnionych). Następuje to w formie aktu notarialnego. Z przepisu art. 21 tejże ustawy wynika, że Zarząd kieruje sprawami Wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami. Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż zarząd taki a następnie zarządca zostali ustanowieni i byli zawiadamiani o podejmowanych czynnościach i decyzjach. Dla postępowania administracyjnego ma to takie znaczenie, iż to właśnie tylko te organy są wyłącznie uprawnione do udziału w postępowaniu jako reprezentant strony. 8. W judykaturze ukształtował się pogląd, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym takich jak Wspólnota Mieszkaniowa. Nie we wszystkich wypadkach za członka wspólnoty działa zarząd Wspólnoty. Jeżeli członek wykaże swój indywidualny, własny interes to istnieje podstawa by występował jako strona postępowania administracyjnego, w której może także występować Wspólnota. Wyjątek ten dotyczy jednak wyłączne sytuacji opisanej wyżej tzn. takiej, w której członek wspólnoty wykaże swój własny zindywidualizowany interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego, uzasadniający możliwość występowania w charakterze strony (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, Lex nr 48720). Błędem jest jednak automatyczne utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą bowiem nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Wynika to wprost z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy o własności lokali. W pierwszym ze wskazanych przepisów wprost sygnalizuje się samoistność właścicieli lokali i wspólnoty mieszkaniowej. Każdy właściciel lokalu stanowiącego, w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali odrębną nieruchomość, musi zatem wykazać swój własny zindywidualizowany interes prawny podlegający ochronie (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2010 r., II OSK 1204/09). Z tej perspektywy należy uznać, iż skarżąca nie wykazała takiego interesu prawnego czy też uprawnienia wynikającego z konkretnie oznaczonej normy prawa materialnego jak też nie przywołała nawet takiej sytuacji, która uprawdopodabniałaby, iż samowolna realizacja przez Wspólnotę przydomowej oczyszczalni ścieków w określony sposób wpływa na jej sytuację prawną, a więc nie mogła być uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym. W jej argumentacji nie pojawiają się bowiem okoliczności indywidualizujące potrzebę takiej ochrony. Przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, iż tego typu inwestycje nie uzasadniają, same przez się, indywidualnego interesu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 28 maja 2009 r., II OSK 852/08, z dnia 18 września 2009 r., II OSK 1417/08; z dnia 23 stycznia 2008 r., II OSK 1912/06). Konflikt pomiędzy określonymi członkami wspólnoty a jej reprezentantem również nie prowadzi do indywidualizacji interesu prawnego ze względu na przedmiot postępowania administracyjnego. Oznacza to zatem, iż skarżącej nie przysługiwał w postępowaniu administracyjnym status strony, a zatem i prawo dostępu do akt sprawy na zasadach określonych dla strony. Skarżącej należy wskazać, iż przedstawione stanowisko nie prowadzi do pozbawienia jej możliwości oddziaływania na sferę prawna związaną z problemami wspólnoty i partycypowania w niej także przez domaganie się od jej reprezentantów współdziałania z członkami wspólnoty przy zarządzie rzeczą wspólną, w tym wydania dokumentów. Realizuje się i znajduje ona ochronę na innej niż rozpatrywana w tej sprawie płaszczyźnie: relacji pomiędzy członkami wspólnoty a ustanowionym zarządem (zarządcą). Rozwiązywanie sporów w tym zakresie należy do sądów powszechnych (por. postanowienie SN z dnia 5 października 2006 r. 2006 r., IV CSK 110/06, publ. Lex nr 354965, wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., I ACa 1382/07, publ. Lex nr 486260). Z tych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).