VIII SA/Wa 298/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie nałożenia obowiązku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: organ I instancji, PINB), działając na podstawie art. 155 i art. 104 w związku z art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 j.t. ze zm., dalej: K.p.a.), odmówił zmiany decyzji własnej nr [...] z [...] grudnia 2016 r. (zmienionej decyzją nr [...] z [...] listopada 2017 r.), nakazującej [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: strona, skarżąca, spółka) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy oczyszczalni ścieków (w skład której wchodzą m.in. trzy zbiorniki żelbetowe o średnicy 31,0 m oraz zbiornik żelbetowy o wym. 17,0 x 63,0 m), usytuowanej na działkach o nr ewid. [...],[...] i [...] w G.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją nr [...] z [...] grudnia 2016 r. nałożono na stronę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przy przedmiotowej oczyszczalni ścieków poprzez wymianę wszystkich uszkodzonych i skorodowanych elementów stalowych, naprawę (uzupełnienie) izolacji przeciwwilgociowych, naprawę (uzupełnienie) okładzin z żywicy, wyznaczając termin wykonania tych obowiązków do [...] listopada 2017 r. oraz oznaczenie od zewnątrz obiektu tablicami informującymi o zakazie wstępu do obiektu i zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich w terminie natychmiastowym. W dniu [...] marca 2017 r. pracownicy PINB potwierdzili wykonanie części nakazanych robót, tj. obiekt zabezpieczono oraz zainstalowano tablice ostrzegawcze. Na skutek wniosku skarżącej z [...] listopada 2017 r. o przedłużenie terminu wykonania pozostałych robót organ I instancji decyzją nr [...]r. z [...] listopada 2017 r. uchylił swoją decyzję nr [...]w części dotyczącej terminu jej wykonania i ustalił datę ich wykonania na dzień [...] listopada 2018 r. Kolejny wniosek skarżącej o przedłużenie terminu wykonania robót wpłynął do organu I instancji [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowy obiekt docelowo ma być wykorzystany przy technologii produkcji biogazu, a z uwagi na brak stosownych zezwoleń oraz skargi i zażalenia Stowarzyszenia [...]nie może być wykonany projekt adaptacyjny. Wskazano również na rozpoczęcie prac projektowych w celu realizacji zaleceń pokontrolnych PINB. Odmawiając uwzględnienia wniosku organ I instancji wywiódł, że postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektów budowlanych i postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na ich przebudowę są dwoma niezależnymi od siebie postępowaniami. Fakt zamiaru wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę obiektów (czy też dążenie do uzyskania decyzji środowiskowej), objętych postępowaniem w sprawie niewłaściwego stanu technicznego, a nawet uzyskanie takiego pozwolenia nie może być podstawą do np. umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego obiektów. Fakt przebudowy obiektów w bliżej nieokreślonej przyszłości czy też zmiany sposobu ich użytkowania pozostaje bez znaczenia dla postępowania prowadzonego w sprawie doprowadzenia tych obiektów do odpowiedniego stanu technicznego. Podstawą do zmiany decyzji nie jest także przystąpienie przez skarżącą do wykonania prac projektowych w celu realizacji zaleceń pokontrolnych, gdyż PINB nie nakazywał sporządzenia dodatkowej dokumentacji projektowej, opierał się na ekspertyzie technicznej z czerwca 2016 r. PINB nadto stwierdził, że strona świadomie uchyla się od spełnienia nałożonych na nią obowiązków, co prowadzi do braku możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od decyzji skarżąca wyjaśniła, że będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt budowlany docelowo przeznaczony jest do wykorzystania przy planowanym uruchomieniu biogazowni. Rozpoczęty w 2011 r. proces administracyjny uzyskania decyzji środowiskowej jeszcze nie został zakończony, bowiem Stowarzyszenie [...] zaskarża każdą wydaną decyzję. Obecnie złożona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem z 20 listopada 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2991/18, oddalił wniosek Stowarzyszenia o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Spółka podniosła, że proces inwestycji budowy biogazowni wraz z towarzyszącymi jej instalacjami do obróbki pofermentu jest procesem złożonym i wymagającym skoordynowania postępowania administracyjnego o wydanie decyzji środowiskowej i decyzji o warunkach zabudowy, a następnie w oparciu o te decyzje konieczne będzie wykonanie projektu technologicznego i projektu budowlanego. Wydana w 2018 r. decyzja o warunkach zabudowy przewiduje zmianę przeznaczenia istniejących obiektów i dostosowanie ich do produkcji biogazu w oparciu o projekt technologiczny i budowlany. Ingerowanie w konstrukcję obiektów przed ich opracowaniem jest nieracjonalne i narazi spółkę na ponoszenie niepotrzebnych kosztów. Z uwagi na złożoność inwestycji spółce potrzebny jest czas na prawidłową realizację i w tym celu występowała do PINB. Zarzucanie jej celowego uchylania się od zaleceń nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r. [...] Wojewódzki Inwestor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przeanalizował dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że organ administracyjny, orzekając na podstawie art. 155 K.p.a., rozstrzyga na zasadzie uznania administracyjnego. W ramach tego postępowania organ ma obowiązek zbadać, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB zmieniał już decyzję ostateczną w części dotyczącej terminu. Skarżąca miała zatem blisko dwa lata na wykonanie ciążących na niej obowiązków. Przypomniał, że materialnoprawną podstawę decyzji nr [...] z [...] grudnia 2016 r. stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., według którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W przypadku zaistnienia tej przesłanki organ jest więc nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie [...]WINB argumentacja podnoszona przez skarżącą pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zauważył, że decyzja środowiskowa dopiero umożliwia przeprowadzenie procesu inwestycyjnego. W związku z tym skarżąca powołuje się na okoliczności dalece wybiegające w przyszłość, bowiem - jak wynika z treści odwołania - spółka dopiero rozpoczęła proces projektowania planowanej inwestycji biogazowni, co w dalszej kolejności wymagać będzie jeszcze przeprowadzenia postępowania administracyjnego przed właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej celem zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie może toczyć się przez kolejne lata, w czasie których stan zbiornika na wodę konstrukcji żelbetowej o średnicy 15 m, usytuowany na działce nr [...], będzie ulegał degradacji. Końcowo [...]WINB podzielił stanowisko PINB, że fakt przebudowy obiektu w bliżej nieokreślonej przyszłości czy też zmiana sposobu jego użytkowania nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. Przyszłe zamiary właściciela nie mają wpływu na konieczność wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji PINB z [...] grudnia 2016 r. Z powyższych przyczyn zmiana terminu wykonania tych obowiązków nie jest możliwa. Skargę na decyzję [...]WINB wniosła spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zarzucając naruszenie: a) przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej; b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które miały wpływ na rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że [...] stycznia 2018 r. została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy, na podstawie której możliwe było rozpoczęcie prac projektowych, polegających na przystosowaniu zbiorników o konstrukcji żelbetowej do produkcji biogazu. Budowa biogazowni jest procesem złożonym i wszelkie prace projektowe muszą być realizowane kompleksowo. Poszczególne obiekty ze sobą współpracują i projektowanie ich przebudowy musi być ze sobą połączone. W odniesieniu do przedmiotowych zbiorników dopiero projekt określi jak będą one przebudowane, aby spełniały warunki techniczne przy procesie biogazowym. Dlatego wykonanie zaleceń PINB będzie możliwe po wykonaniu projektu docelowego. Obecnie zbiorniki są zabezpieczane przed dostępem osób postronnych, a sama konstrukcja żelbetowa nie stanowi żadnego zagrożenia dla ludzi, środowiska i samego obiektu. Jego przebudowa do celów produkcji biogazu będzie tak znaczna, że wykonanie zaleceń PINB jest bezcelowe i nie ma żadnego wpływu na bezpieczeństwo. W ocenie spółki w wydanych decyzjach organów obu instancji nie uwzględniono słusznego interesu strony. Wykonanie zaleceń z decyzji ostatecznej narazi skarżącą na ponoszenie niepotrzebnych kosztów oraz utrudni proces przebudowy zbiorników. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 155 K.p.a., według którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Powołany przepis zawiera dwa rodzaje przesłanek: formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo". Przesłanki formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda stron postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji; niewystępowanie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku prowadzić. W świetle art. 155 K.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 K.p.a. nie może być mowy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 555/08; z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 787/17, publ. CBOSA). W sprawie niniejszej wnioskiem o zmianę została objęta decyzja PINB nr [...]z [...] grudnia 2016 r., wydana w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Jakkolwiek sama decyzja nie ma charakteru uznaniowego, to jednak cechę tę ma określony w niej termin do wykonania decyzji. Co do zasady więc istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu jej ważności. Podstawowe znaczenie dla zastosowania trybu określonego w art. 155 K.p.a. ma stwierdzenie, czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji. Przesłanki te mogą wystąpić razem lub oddzielnie (por. wyrok NSA z 18 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 251/97, publ. LEX nr 48251; wyrok NSA z 26 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1678/98, publ. LEX nr 48548; wyrok NSA z 12 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1906/98, publ. LEX nr 48663; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 4). Jak prawidłowo ustalił organ I instancji oraz organ odwoławczy skarżąca już raz występowała o przedłużenie terminu wykonania decyzji nr [...] z [...] grudnia 2016 r. Pierwszy z wniosków wpłynął do PINB [...] listopada 2017 r., drugi zaś - inicjujący niniejsze postępowanie - [...] listopada 2018 r. Ich treść jest niemal identyczna, zaś argumentacja w nich przedstawiona sprowadza się do tego, że przedmiotowe zbiorniki żelbetowe docelowo będą wykorzystane przy technologii produkcji biogazu, natomiast z uwagi na brak stosownych zezwoleń nie może być wykonany projekt adaptacyjny. Spółka wskazała, że otrzymała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i złożyła wniosek o wydanie warunków zabudowy oraz zmianę przeznaczenia istniejących budynków i budowli. Postępowania w tych sprawach są w toku. Dodatkowo skarżąca wskazała, że postępowanie dotyczące inwestycji od początku blokowane jest przez Stowarzyszenie [...], które oprotestowuje inwestycję - obecnie została złożona przez Stowarzyszenie skarga kasacyjna do NSA. Ponadto strona nadmieniła, że niezależnie od powyższego rozpoczęła prace projektowe w celu realizacji zaleceń pokontrolnych PINB. Sąd zauważa, że rozpatrując pierwszy z wniosków organ I instancji przedłużył termin wykonania decyzji ostatecznej, uwzględniając argumentację skarżącej. Wydana w tym przedmiocie decyzja, w związku z tym, że uwzględniała w całości żądanie strony, nie zawiera uzasadnienia (art. 107 § 4 K.p.a.). Tak więc PINB już raz zmienił termin wykonania nałożonych na stronę decyzją ostateczną obowiązków, akceptując w całości przyczyny zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., a tym samym uwzględniając słuszny interes strony, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Jak już wyżej wskazano, określony w decyzji ostatecznej, wydanej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., termin wykonania nałożonych obowiązków ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że pozostawiona przez ustawodawcę swoboda w zakresie uznania administracyjnego nakłada na organy obowiązek szczególnie wnikliwego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz rzetelnego uzasadnienia swego stanowiska, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. (zob. np. Komentarz do art. 7 K.p.a. – G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, publ. Lex, 2007, wyd. II, wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1472/08, publ. Lex nr 526771). W ocenie Sądu, organy orzekające w przedmiotowej sprawie zaniechały rozstrzygnięcia wniosku skarżącej z [...] listopada 2018 r. według powyższych reguł. Nie wskazały dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, dlaczego drugi wniosek nie został uwzględniony, skoro argumentacja pozostawała w zasadzie bez zmian. Wiadomym było już od daty złożenia pierwszego wniosku o zmianę terminu ([...] listopada 2017 r.), że spółka podjęła czynności administracyjne zmierzające do wykorzystania przedmiotowych zbiorników wodnego o konstrukcji żelbetowej przy technologii produkcji biogazu. Skarżąca wskazywała na uzyskanie w tym zakresie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i na prowadzone postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tych faktów organ I instancji nie kwestionował na etapie rozpatrywania wniosku z [...] listopada 2017 r., który został załatwiony dla skarżącej pozytywnie, nawet bez uzasadnienia decyzji. Nadto z uzasadnienia przedmiotowej skargi wynika, że w dniu [...] stycznia 2018 r. została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy, na podstawie której możliwe będzie rozpoczęcie prac projektowych polegających na przystosowaniu zbiorników na wodę o konstrukcji żelbetowej do produkcji biogazu. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca uruchamia kolejne etapy postępowania administracyjnego celem realizacji zamierzonej inwestycji. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że wcześniejsza decyzja o zmianie terminu wykonania decyzji ostatecznej zapadła, gdy decyzja o warunkach zabudowy nie była wydana, natomiast spółka posiadała już ostateczną decyzję środowiskową. Dziwi więc stawisko organów, że obecnie – kiedy już obie decyzje są ostateczne – organy odmawiają kolejnego przedłużenia, wskazując, że skarżąca powołuje się "na okoliczności dalece wybiegające w przyszłość, bowiem (...) spółka rozpoczęła dopiero proces projektowania planowanej inwestycji biogazowni". W takim załatwieniu sprawy próżno szukać konsekwencji organów, przez co zaskarżona decyzja jest nieprzekonująca, niepoddająca się kontroli z punktu widzenia przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej. Zdaniem Sądu rolą organów prowadzących przedmiotowe postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. było rozważenie, czy w okolicznościach sprawy niniejszej wzgląd na słuszny interes strony, w granicach niepozostających w kolizji z interesem społecznym, nie przemawia za kolejną zmianą decyzji. Tymczasem przekonujących i rzetelnych rozważań w tym zakresie organy nie dokonały, odmawiając skarżącej zmiany terminu wykonania decyzji ostatecznej tylko ze względu na to, że wniosek złożony został po raz drugi oraz że postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektów budowlanych i postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na ich przebudowę są dwoma niezależnymi od siebie postępowaniami (ostatnia z wymienionych okoliczności była znana organowi I instancji przy wydawaniu decyzji nr [...] z [...] listopada 2017 r.). W kontrolowanych w przedmiotowej sprawie decyzjach organy nadzoru budowlanego w sposób niepełny i niedokładny wykazały przesłankę słusznego interesu strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., co czyni je dowolnymi, a w konsekwencji oznacza nieprawidłowe skorzystanie z uznania administracyjnego i przekroczenie jego granic. Organy nie rozważyły, czy w okolicznościach tej sprawy słusznego interesu strony nie należy upatrywać w wydatkach związanych z wykonaniem decyzji ostatecznej i niecelowości ich ponoszenia w kontekście planowej przez skarżącą inwestycji. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje zostały więc wydane z naruszeniem art. 155 (przesłanki zmiany decyzji ostatecznej), art. 7 (słuszny interes obywatela), art. 11 (zasada przekonywania), art. 77 § 1 (zasada prawdy obiektywnej), art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów) i art. 107 § 3 (elementy uzasadnienia decyzji) K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto organ odwoławczy naruszył w ten sam sposób art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., przy czym na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy uiszczony przez skarżącą w wysokości [...] zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozważy wniosek skarżącej z [...] listopada 2018 r. z uwzględnieniem przesłanek z art. 155 K.p.a., a w szczególności słusznego interesu strony, analizując wszechstronnie przedstawione przez niego okoliczności faktyczne, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.