VIII SA/Wa 304/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 - 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) - dalej jako "u.s.u.s.", po rozpoznaniu wniosku S.T. o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie [...] zł; - ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł; - na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., które to przepisy określają przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz wskazał, iż na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów (wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu decyzji), brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu, z uwagi na fakt, iż w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzi całkowita nieściągalność. Posiada on bowiem wspólnie z małżonką działkę zabudowaną o powierzchni [...] ha oraz samochód osobowy [...] z [...] r., a w sprawie nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie organ rozważył, czy w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które pozwalają na umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.", wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Powołując treść § 3 tego rozporządzenia organ wskazał, iż ciężar udowodnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej uzasadniającej umorzenie należności spoczywa na zobowiązanym. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ wskazał, iż z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że na dochód jego rodziny składa się wynagrodzenie i świadczenie przedemerytalne żony. Wnioskodawca nie korzystał i nie korzysta z pomocy społecznej, nie przedłożył również żadnych nieopłaconych rachunków, z których by wynikało, że zalega z bieżącymi opłatami. Z załączonych przez niego do akt sprawy zaświadczeń lekarskich wynika, iż jest leczony z powodu chorób przewlekłych, a w okresie od września 2006 r. do października 2008 r. pobierał świadczenie rentowe z tytułu niezdolności do pracy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił dalszej wypłaty świadczenia, z uwagi na orzeczenie lekarza orzecznika stwierdzające brak niezdolności do pracy. Obecnie w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy toczy się postępowanie przed sądem powszechnym. Wobec powyżej wskazanych okoliczności organ uznał, iż nie ma podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wnioskodawca wystąpił o ponowne rozpoznanie sprawy, podnosząc, iż jego sytuacja zdrowotna oraz materialna nie uległa zmianie i nadal nie posiada żadnych środków na życie, utrzymując się jedynie z dochodów żony. Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia 14 maja 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na mocy art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej jako "k.p.a." w związku z art. 123 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. Uzasadniając swoje stanowisko Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż w jego ocenie w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 u.s.u.s, bowiem wnioskodawca posiada majątek (nieruchomość oraz samochód osobowy). Nadto w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przewlekłe choroby stwierdzone zaświadczeniami lekarskimi nie pozbawiają wnioskodawcy możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, ponieważ zgodnie z orzeczeniem lekarskim lekarza orzecznika jest on zdolny do pracy. Wnioskodawca nie wykazał również, iż opłacenie zaległych należności pozbawiłoby jego lub jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, co stanowi przesłankę umorzenia. Wobec powyższego organ uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż w sprawie zachodzi ważny interes osoby zainteresowanej i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się wnioskodawca, który pismem z dnia 24 czerwca 2008 r. złożył skargę na ostateczną w toku instancji decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nastąpiło w wyniku odmowy przez ZUS prawa do zasiłku chorobowego za okresy niezdolności do pracy w czasie prowadzenia działalności gospodarczej. Podał, iż w tym czasie nie opłacał składek ponieważ był chory, zaś po okresie zasiłkowym przyznano mu rentę z tytułu niezdolności do pracy. W konkluzji skargi podniósł, że z uwagi na powyższe, organy nie rozpoznały jego sytuacji rzetelnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się wiec do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako "u.p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej (§ 1), chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Przedmiotem oceny Sądu w toku niniejszego postępowania jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Skarga na wskazaną decyzję analizowana stosowanie do wskazanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż podstawą materialnoprawną jej wydania są przepisy art. 28 u.s.u.s., które zawierają dwie grupy przesłanek warunkujących umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Już w tym miejscu zaznaczyć należy, że ocena zaistnienia tych przesłanek dokonywana jest według stanu z chwili rozstrzygania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.11.2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2365/06, opubl. Lex nr 328919; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.05.2006, sygn. akt III SA/Wa 598/06, opubl. Lex nr 257169). Zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności zostały wskazane w ust. 3 art. 28, a wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że tylko zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych w tym przepisie okoliczności pozwala na uznanie, iż w stosunku do wnioskodawcy zachodzi całkowita nieściągalność warunkująca umorzenie należności w oparciu o ten przepis. Pogląd, iż art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których zachodzi całkowita nieściągalność znajduje poparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2426/06, opubl. Lex nr 238891). Należy jednak podkreślić, iż zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek stwarza dopiero potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Konstrukcja art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oparta jest na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w tym zakresie przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek może, ale nie musi umorzyć zaległości. Z całą stanowczością należy jednak podkreślić, że rozważenie możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w ramach uznania administracyjnego następuje dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że w odniesieniu do wnioskodawcy zachodzi całkowita nieściągalność. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. (sygn. akt III SA/Wa 3071/06, opubl. Lex 307007) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia. Ich brak zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości. Również w wyroku z dnia 12 lipca 2006 r. (sygn. akt III SA/Wa 1094/06, opubl. Lex 258493) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż S.K. w chwili obecnej nie posiada żadnego dochodu, niemniej prowadzi on wspólnie z żoną gospodarstwo domowe. W chwili orzekania przez organy administracji żona posiadała dochód w wysokości [...] zł z tytułu wynagrodzenia oraz [...] zł z tytułu świadczenia przedemerytalnego. Małżonkowie posiadali również działkę zabudowaną o powierzchni [...] ha oraz samochód osobowy marki [...] z [...] r., nadto w sprawie nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu bezsprzecznie ustalone zostało, iż na dzień wydawania zaskarżonej decyzji nie zachodziła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. W toku postępowania administracyjnego organy rozważyły również możliwość umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Orzekając w oparciu o powołane wyżej przepisy organ ma obowiązek szczególnie wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i jego rzetelnej oceny, bowiem również w tym przypadku decyzja ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ ma jedynie możliwość, a nie obowiązek umorzenia należności z tytułu składek, nawet wówczas, gdy ustalone zostanie stwierdzenie istnienia okoliczności wskazanych w powołanym wyżej przepisie. W żadnym razie bowiem ustalenie takie nie obliguje organu do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. W orzecznictwie podkreśla się, iż uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2427/06, opubl. Lex 328895). Niemniej jednak uznaniowy charakter decyzji zobowiązuje organ nie tylko, jak wskazano wyżej, do szczególnie wnikliwej oceny stanu sprawy, ale również uzasadnienia swojego stanowiska w sposób kompleksowy, co umożliwi Sądowi ocenę czy w danym przypadku nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Należy wskazać, iż zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia należności spoczywa na zobowiązanym. Nie zwalnia to jednak organu administracji od obowiązku wyjaśnienia zasadności złożonego wniosku wówczas, gdy strona sama nie przedłożyła dostatecznych dowodów potwierdzających jej trudną sytuację materialną. W orzecznictwie przyjmuje się, że przerzucenie ciężaru dowodu w tym zakresie na stronę zobowiązaną nie zwalnia organu z obowiązku określonego w art. 7 k.p.a., który to obowiązek będzie wypełniony wówczas, gdy strona zostanie wezwana do wskazania dodatkowych dowodów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2070/06, opubl. Lex 328921). W niniejszej sprawie organy podjęły wszelkie działania mające na celu ustalenie rzeczywistego stanu majątkowego i rodzinnego skarżącego, który został wezwany do złożenia dowodów dokumentujących jego sytuację materialną. Oceniając sprawę w kontekście zebranego w ten sposób materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, iż co prawda sytuacja materialna skarżącego jest trudna, jednak nie uzasadnia ona umorzenia przedmiotowych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ prawidłowo ustalił, iż skarżący prowadzi wspólnie z żoną gospodarstwo domowe, a na ich dochód składa się wynagrodzenie jego małżonki w wysokości [...] zł oraz [...] zł z tytułu świadczenia przedemerytalnego, nadto w chwili orzekania przez organy administracji małżonkowie posiadali działkę zabudowaną o powierzchni [...] ha oraz samochód osobowy marki [...] z [...] r. Na utrzymaniu skarżącego pozostawał wówczas studiujący syn. Istotny jednak dla oceny zaistnienia przesłanek do umorzenia należności na podstawie powołanych przepisów jest fakt, iż co prawda w chwili obecnej skarżący nie pracuje, ale jak wynika z orzeczenia lekarza orzecznika, jakie zapadło w toku rozpoznawania sprawy o rentę z tytułu niezdolności do pracy - jest on zdolny do pracy. Wobec tego stwierdzić należy, że zasadnie organ uznał, iż przewlekłe choroby stwierdzone zaświadczeniami lekarskimi nie pozbawiają go możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na spłatę należności. Jednocześnie skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących na miesięczne koszty utrzymania jego rodziny, załączając jedynie dokumenty, z których wynika, iż posiada zobowiązanie z tytułu kredytu hipotecznego w wysokości [...] zł miesięcznie. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasadnie uznał, iż niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, żeby w stosunku do niego miały zastosowanie przepisy omawianego rozporządzenia. Dokonując tej oceny uwzględnił całość zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, uwzględniając sytuację zobowiązanego oraz jego rodziny, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustalenia te mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu nie ma podstaw do stwierdzenia, iż organ przekroczył granice uznania administracyjnego. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż uznaniowość musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak też zachowywać proporcje między interesem społecznym, a słusznym interesem strony. W niniejszej sprawie organy nie przekroczyły tych granic. Istotne jest również, iż podstawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności z tytułu składek, zobowiązania te są bowiem uprzywilejowane i podlegają - co do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Na marginesie jedynie należy wskazać, iż skarżący może wystąpić do organu o zawarcie układu ratalnego, tak aby w dowolny dla siebie sposób spłacić ciążące na nim zobowiązania, nadto wskazać trzeba, iż w przypadku zmiany okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej skarżącego lub jego stanu zdrowia może on wystąpić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ponownym wnioskiem o umorzenie należności. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.