VIII SA/Wa 318/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...].10.2018 r. w miejscowości R. nad S. na drodze krajowej Nr [...], na której dopuszcza się ruch pojazdów o nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 ton został zatrzymany do kontroli 5 – osiowy pojazd członowy składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz 3-osiowej naczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował osobiście przedsiębiorca M. S. (dalej: skarżący), który wykonywał przewóz rzeczy z ładunkiem nawozu w big – bagach (ładunek podzielny) w ilości 24 tony. Pojazdem tym przedsiębiorca M. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: [...] S. M. z siedzibą w S. wykonywał transport drogowy rzeczy na podstawie zezwolenia nr [...] na trasie przejazdu S. – J.. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia [...].10.2018 r. nr [...]. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/III o nr fabrycznych [...] i [...], które to wagi w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami deklaracji z dnia [...].01.2018 r. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu – 11,2 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 1,2 t. W związku z powyższymi wynikami kontroli drogowej, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "WITD") decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Następnie, wskutek rozpoznania odwołania od decyzji WITD, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD") decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2068 ze zm., dalej też jako "udp"), po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 tony, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tejże ustawy. W przepisie art. 41 ust. 1 udp znalazła się delegacja ustawowa dla Ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia w drodze rozporządzenia, mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego, wykazu: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, Organ podkreślił, że na podstawie powyższej delegacji ustawowej, wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju 2 dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2017 r. poz. 878). I tak droga krajowa nr [...] na odcinkach N. /DROGA [...]/ - L./Ul. W./L./Ul. J./-T. – J. – DROGA[...]/ Węzeł "[...]"/ została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Tymczasem, jak zaznaczył GITD, w przypadku kontrolowanego pojazdu, nacisk na pojedynczej osi napędowej wyniósł 11,2 tony, co oznacza przekroczenie dopuszczalnej normy o 1,2 tony a zatrzymanie pojazdu członowego nastąpiło w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...], która w tej miejscowości została zaliczona do kategorii dróg, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton. Zdaniem GITD, w tak ustalonym stanie faktycznym, należało nałożyć karę pieniężną, jak za brak zezwolenia kategorii IV, które stosownie do lp. 4 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity 2018, poz. 1990 ze zm., dalej też jako "prd"), jest wydawane na przejazd pojazdu: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej nie większej od dopuszczalnej, b) o szerokości nieprzekraczającej 3,4 m, c) o długości nieprzekraczającej: - 15 m dla pojedynczego pojazdu, - 23 m dla zespołu pojazdów, - 30 m dla zespołu pojazdów o skrętnych osiach, d) o wysokości nieprzekraczającej 4,3 m, e) o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Stosownie natomiast do treści art. 140ab ust. 1 pkt 2 prd karę pieniężną, o której mowa w art. l40aa ust. 1, ustala się w wysokości 5000 zł. - za brak zezwolenia kategorii III – Vl. Tym samym organ uznał, że w niniejszej sprawie kara pieniężna winna wynosić [...] złotych. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2019 roku, skarżący zakwestionował wyniki ważenia pojazdów za pomocą wag SAW 10CIII, brak dokładności dostosowania wnęk w drodze wykorzystanych do umieszczenia wag. Nadto zarzucił organowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj, art. 7, 8 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 11 w zw. z art. 8 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek nałożenia kary pieniężnej w kontekście tzw. przepisów ogólnych dotyczących stosowania przepisów ustawy. W konsekwencji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W piśmie procesowym z dnia [...].07.2019 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący powołał się na nowy wyrok TSUE z 21.03.2019 r. wskazując między innymi, że orzeczenie Trybunału ma również znaczenie dla przejazdów krajowych. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych w skardze z [...] marca 2019 r., a tych wskazanych w jej uzupełnieniu. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym instrukcji obsługi użytych wag, Sąd stwierdza, że kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Pomiarów dokonano za pomocą wag przenośnych do pomiarów statycznych posiadających stosowną legalizację Urzędu Miar, połączonych ze sobą za pomocą przewodu. Kierowca nie miał zastrzeżeń do pracy inspektora i procedury ważenia i mierzenia, odczytu wskazań z wag i urządzeń pomiarowych dokonano w jego obecności, potwierdził odczytane wyniki, został pouczony o procedurze ważenia pojazdu. Nie miał zastrzeżeń do punktu kontrolnego – protokół przesłuchania w charakterze strony k. 26 akt administracyjnych. Miejsce, w którym dokonano kontroli legitymuje się odpowiednim dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków osi. Dokonanie pomiarów w takich warunkach podważa zatem argumentację skarżącej dotyczącą naruszenia przez organy Inspekcji Transportu Drogowego przepisów postępowania. Należy również podkreślić, że przydatność użytych do pomiaru rodzaju wag była już wielokrotnie przedmiotem oceny wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II GSK 959/14, przedstawił pogląd, że: "z instrukcji obsługi wag SAW 10/C, wynika, że są one zgodne z wymogami dyrektywy WE nr 90/384/EWG (...)" oraz, że "pkt. 2.5 instrukcji obsługi wag użytych do kontroli dopuszcza sumowanie nacisków osi przy użyciu konfiguracji dwóch wag przy ważeniu różnego typu pojazdów, w tym z osiami wielokrotnymi" (vide wyroki WSA z dnia 26 maja 2015 r., sygn. VI SA/Wa 3705/14, z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. VIII SA/Wa 1190/14, z dnia 29 maja 2013 r., sygn. VI SA/Wa 485/13, z dnia 21 maja 2013 r., sygn. VI SA/Wa 231/13, wyroki NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II GSK 2280/13 i II GSK 2281/13 ). W konsekwencji przyjąć należy, że pomiary dokonywane za pomocą wag SAW 10C są wiarygodne także w odniesieniu do wyznaczenia nacisku osi pojazdów metodą sumowania pomiarów jednostkowych wag, jak również mogą być wykorzystywane do obliczania dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów. Natomiast, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Sąd ma obowiązek uwzględnić nową okoliczność prawną zaistniałą w sprawie, a mianowicie fakt, że w dniu 21 marca 2019 r., Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał wyrok w sprawie C-127/17, dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych, których maksymalny nacisk na oś napędową wynosi 11,5 tony. TSUE zauważył, że choć niewątpliwie art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zezwala na ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi nieprzekraczającym 11,5 t, to jednak ta norma została poddana szeregowi ograniczeń, które zostały zawarte w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy. Po pierwsze bowiem, z art. 41 ust. 2 tej ustawy wynika, że minister właściwy ds. transportu sporządza, zgodnie z pkt 1 tego przepisu, wykaz dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o maksymalnym nacisku pojedynczej osi nieprzekraczającym 10 t, oraz, zgodnie z pkt 2 tego przepisu, wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi nieprzekraczającym 8 t. Z art. 41 ustawy o drogach publicznych wynika więc, że pojazdy o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym określonej w pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 wartości 11,5 t objęte są zakresem zastosowania całokształtu ograniczeń wynikającego z art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy, a pojazdy nieprzekraczające wartości maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącej 10 t objęte są zakresem zastosowania ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy. W tych okolicznościach Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że wynikające z prawa polskiego ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 dopuszczalnym wartościom nacisku osi, są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze tej dyrektywy w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przytoczył stanowisko skarżącej Komisji Europejskiej, że ograniczenia przewidziane w art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych opierają się na błędnej wykładni art. 7 dyrektywy 96/53, który ustanawia wyjątek od zasady swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku napędowej osi wynoszącym 11,5 t. Zdaniem Komisji Rzeczpospolita Polska nie może twierdzić, iż ograniczenie to dotyczy dróg, na których nie ma ruchu międzynarodowego, głównie ze względu na to, że żaden unijny akt nie przewiduje takiego rozróżnienia. Następnie instytucja ta wyjaśniła, że jedyne możliwe odstępstwo od zasady swobodnego ruchu na wszystkich drogach powinno być oparte na nieprzystosowaniu tych dróg do ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5t. Kryteriami, które należy uwzględnić, powinny być bezpieczeństwo ruchu, nośność obiektów inżynieryjnych i natężenie ruchu drogowego. Podkreśliła w tym względzie, że art. 7 dyrektywy 96/53, który przewiduje możliwość odstępstwa od zasady swobodnego ruchu "na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych", należy interpretować w sposób zawężający. W tych okolicznościach odstępstwa odnoszące się do 97% sieci drogowej w Polsce, a w szczególności do wszystkich dróg lokalnych, są bezpodstawne. Trybunał, odnosząc się do tej argumentacji skargi, dodał, że opierające się na art. 41 ograniczenia dostępu do dróg publicznych wydają się mieć znaczny zakres i, co za tym idzie, nie ograniczają się one do "niektórych" dróg czy też obiektów inżynieryjnych, zgodnie z określonym w art. 7 dyrektywy 96/53 wymogiem. Zgodnie z dotyczącymi 2015 r. statystykami dostarczonymi przez Rzeczpospolitą Polską w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi albo przedstawionymi przez Komisję w jej skardze, ale nie zakwestionowanymi przez to państwo, należy uznać, że mniej niż 40% sieci polskich autostrad i dróg krajowych oraz mniej niż 4% sieci drogowej składającej się z autostrad, dróg krajowych oraz najważniejszych dróg wojewódzkich było w tym roku otwarte bez ograniczeń dla ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym 11,5 t. Reasumując, zgodnie z przedstawionymi przez Rzeczpospolitą Polską informacjami dotyczącymi sytuacji zaistniałej po przyjęciu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, tylko 54,2% polskich dróg krajowych było bez ograniczeń dostępne dla pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym 11,5 t. W ocenie TSUE, takie ograniczenia stosowania ustanowionej w art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy 96/53 zasady, które, ze względu na ich zakres i powszechnie obowiązujący charakter, mają tak daleko idące skutki dla realizacji zasady swobodnego ruchu pojazdów, nie mogą zaś być uzasadnione na podstawie art. 7 tej dyrektywy, gdyż w przeciwnym razie wyjątek wynikający z tego art. 7 przeważałby nad zasadą ustanowioną w art. 3 tej dyrektywy. Z uwagi na powyższe rozważania Rzeczpospolita Polska nie może, zdaniem Trybunału, powoływać się na art. 7, aby, powołując się na wzgląd o charakterze ogólnym, oparty w istocie na tym, że rozpatrywana infrastruktura drogowa jest przestarzała i niedostosowana, uzasadnić wynikające z prawa polskiego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg. TSUE uznał, że wynikające z prawa polskiego ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 dopuszczalnym wartościom nacisku osi nie mogą zatem być uzasadnione na podstawie art. 7 dyrektywy 96/53. Tym samym, ograniczenia te są sprzeczne z przepisami art. 3 i 7 tej dyrektywy w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. W konkluzji ww. wyroku wskazano, iż: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53". W tym miejscu podkreślić trzeba szczególną pozycję w porządku prawnym Unii Europejskiej Trybunału Sprawiedliwości, którego orzecznictwo stanowi dodatkowy element determinujący proces stosowania prawa w państwach członkowskich (zob. wyrok WSA w Warszawie z 1 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 1206/12). TSUE interpretuje prawo wspólnotowe, a wagę jego wyroków określono np. w orzeczeniu z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C-224/01 Köbler przeciwko Austrii. TSUE stwierdził, że przesłanka wystarczająco poważnego naruszenia prawa wspólnotowego wystąpi, jeżeli sąd krajowy orzeknie wbrew wyraźnemu orzeczeniu Trybunału w danej dziedzinie (orzeczenie to trzeba odnieść też do orzekających organów administracji państwowej). Wyroki TSUE, w których dokonuje się wykładni przepisów prawa wspólnotowego są skuteczne ex tunc, a zatem sądy krajowe są obowiązane stosować te przepisy w znaczeniu ustalonym przez TSUE także do stosunków prawnych powstałych przed ogłoszeniem orzeczenia (por. wyrok ETS z dnia 27 marca 1980 r., 61/79 Amministrazione delie finanze delio Stato v. Denkavit Italiana S.r.I., ECR 1980, s. 01205). Tym samym, w związku z oceną prawną zawartą w wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r., niezbędna jest ponowna analiza i ocena stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy i zebranych w niej dowodów. W kontekście zaś faktu, że sporny przejazd nie miał charakteru międzynarodowego, konieczne jest poddanie ww. analizie w szczególności argumentacji przedstawionej przez Trybunał w pkt 60-62 uzasadnienia i rozważenie jej znaczenia dla sprawy. Stosownie do art. 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola, o jakiej mowa w tym przepisie, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie może jednak zastępować organu administracji publicznej w rozstrzyganiu sprawy. Oznacza to, że w na podstawie przepisów p.p.s.a. Sąd może jedynie uchylić zaskarżone orzeczenie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c tej ustawy, czy też stwierdzić w całości lub w części nieważność zaskarżonej decyzji czy postanowienia, jeśli zajdzie sytuacja określona w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe oraz mając na względzie ocenę prawną zawartą w orzeczeniu TSUE z dnia 21 marca 2019 r. organ pierwszej instancji powinien ponownie przeanalizować stan faktyczny sprawy i wydać decyzję z uwzględnieniem wykładni spornych przepisów dokonanej przez TSUE. Obowiązkiem organu będzie przy tym rozważenie, czy w ogóle i jaka kara, wymierzana w stosunku do rodzaju zezwolenia, którego strona nie posiadała, byłaby adekwatna, przy uwzględnieniu treści wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, rozstrzygając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się wpis w wysokości [...] zł.