VIII SA/Wa 320/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty drewnianej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "[...]WINB", "organ odwoławczy") decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. "Kodeks postępowania administracyjnego" (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "Prawo budowalne") po rozpatrzeniu odwołania H.P. (dalej także: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także: "PINB", "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nakazującej inwestorowi H. P. rozbiórkę wiaty drewnianej wybudowanej bez wymaganego prawem zgłoszenia na działce o nr ewid. [...] w G. [...] gm. [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2014 r. PINB stwierdził istnienie na działce o nr ewid. gr. [...] w G. [...] m. in. dwukomorowego zbiornika na nieczystości ciekłe z PCV, domku letniskowego i wiaty drewnianej o wymiarach [...] x [...] m ([...] m2). Organ I instancji podniósł, iż z zapisów zawartych w rejestrze gruntów i budynków prowadzonym przez Starostę [...] wynika, że działka stanowi własność H. P., A. N. oraz H. i G. K.. Wskazał jednocześnie, że skarżąca nie przedstawiła pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości ciekłe, wiaty ani budynku letniskowego. PINB podniósł, iż w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe i budynku letniskowego organ I instancji wszczął odrębne postępowania administracyjne. Z uwagi na brak pozwolenia na budowę wiaty drewnianej, organ I instancji uznał, że skarżąca naruszyła art. 28 Prawa budowlanego i zastosował art. 48 tej ustawy. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego wstrzymano roboty budowlane i zobowiązano do przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu, ze wskazaniem, iż ich zgłoszenie jest pierwszym etapem legalizacji obiektu. W dniu 28 lipca 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z tym, że rozebrała część wiaty. Organ I instancji wskazał, iż powyższe zostało potwierdzone w dniu [...] sierpnia 2014 r. podczas oględzin, kiedy to stwierdzono, że wiata ma obecnie poniżej [...] m2 powierzchni zabudowy. Z tego względu postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylono postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. skarżąca została zobowiązana do przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 49b ust. 2 Prawo budowlane w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Mimo upływu tego terminu dokumenty, o których mowa nie zostały złożone. W tych okolicznościach PINB decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowalnego nakazał rozbiórkę wiaty drewnianej będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. W jego treści podniosła, iż organ błędnie ustalił strony postępowania. Wskazała, iż A.N. oraz G. K. nie żyją od kilku lat, zaś H. K. obecnie nazywa się H. N.. Dodała także, iż H. N. nie była inwestorem przedmiotowego obiektu. W związku z zaistniałą sytuacją toczy się postępowanie spadkowe po zmarłych współwłaścicielach działki nr ew. [...] w G. [...] gm. [...]. Podniosła także, iż odwołanie powinno zostać uwzględnione z uwagi na brak powiadomienia skarżącej przed wydaniem decyzji na rozbiórkę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie, decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i dokonane w tym postępowaniu ustalenia oraz przywołał art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wskazując w odniesieniu do spornej inwestycji, iż skarżąca powinna dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania obiektu, o którym mowa. Z uwagi na roboty rozbiórkowe uznano, że w stosunku do obiektu budowlanego - wiaty obowiązek zgłoszenia nie został spełniony, w związku z czym organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż jego budowa o pow. zabudowy [...] m2 wykonywana była w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym za zasadne uznano zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 49b Prawa budowlanego. Wskazano, iż organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną, jednak skarżąca nie przedkładając żądanej dokumentacji pozbawiła się możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy za chybione i nie znajdujące uzasadnionych podstaw uznał argumenty odwołania, zgodnie z którymi rozstrzygnięcie zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu, gdyż skarżąca nie jest inwestorem wiaty drewnianej wybudowanej na działce o nr ewid. [...] w G. [...] gm. [...]. Wskazano przy tym na art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym adresatem decyzji o nakazie rozbiórki może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Decyzja o nakazie rozbiórki wydana w trybie art. 49 b ustawy Prawo budowlane ma bowiem na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 Prawa budowlanego. Nałożenie obowiązku wykonania czynności można uzasadniać kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał za prawidłowe nałożenie obowiązku rozbiórki na właścicielkę działki nr ewid. [...], a jednocześnie inwestora robót budowlanych przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2014 r. Wskazano, iż fakt, że skarżąca nie była inwestorem obiektu w 1993 r. nie przekreśla tego, że na dzień wydawania rozstrzygnięcia była jedynym właścicielem i jednocześnie inwestorem części robót przy spornym obiekcie budowlanym. Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., podnosząc, iż skarżąca nie wskazała żadnych czynności, których mogłaby dokonać przed organem administracji, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Pismem z dnia 31 marca 2015 r. H. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Skarżąca podniosła, iż PINB dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych robót, a organ odwoławczy popierając jego stanowisko powielił ten błąd i przywołał argumenty rozmijające się w oczywisty sposób z wykładnią powołanych w decyzjach obu organów przepisów i z elementarnymi regułami logicznego myślenia. Dodała, że wiata, co nie jest sporne, została wybudowana w 1993 r. Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami - § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8 z dnia 19 marca 1975 r. poz. 48 ze zm.) na realizację tego rodzaju obiektów nie było wymagane pozwolenie na budowę. Oznacza to, że wiata powstała legalnie. Wykonane w 2014 r. roboty polegające na jej częściowej rozbiórce, w wyniku czego jej powierzchnia zabudowy została zmniejszona z około [...] m2 do poniżej v m2 zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami także nie podlegają reglamentacji administracyjnej - art. 31 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach nie można skarżącej zarzucić naruszenia jakichkolwiek przepisów budowlanych. Organ I instancji dokonał w sposób oczywisty błędnej kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót, przez co naruszył art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt. 1 i art. 49 b Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone z przyczyn przedmiotowych, to jest ze względu na brak przedmiotu sprawy, tj. zaistnienia samowoli budowlanej. Skarżąca zwróciła uwagę na wady procesowe postępowania. Wskazała, iż powinna być adresatem obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji, a organy powinny zapewnić czynny udział w postępowaniu wszystkim współwłaścicielom nieruchomości bądź ich następcom prawnym, czyli osobom mającym bezspornie status stron tegoż postępowania. Podniosła, iż niezapewnienie im udziału w postępowaniu narusza art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazała jednocześnie na różnice w rozdzielnikach decyzji organu I instancji i organu odwoławczego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2015 r., poz. 658), z uwagi na treść jej art. 2, Sąd rozstrzyga granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Tym samym legalność decyzji administracyjnej oznacza jej zgodność nie tylko z prawem materialnym, ale również z przepisami postępowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Jak wynika z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, ale także postępowania odwoławczego i postępowań nadzwyczajnych. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, iż postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja było prowadzone w przedmiocie samowoli budowlanej i zostało zakończone przez organ I instancji wydaniem decyzji na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane. W tej mierze wskazać wypada, iż w tego rodzaju postępowaniach strony ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1081/09 - LEX Nr 706394; z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 679/05 – LEX Nr 198347; z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 497/06 – LEX Nr 505579). Powyższe oznacza, że ten jest stroną postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, kto może wykazać swój indywidualny, konkretny, bezpośredni interes prawny oparty na normie prawa materialnego, która nie musi być normą administracyjną, a może być normą innej gałęzi prawa np. cywilnego. Art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego stanowiący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ma zastosowanie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Stąd też nie ulega wątpliwości, iż właściciele (współwłaściciele) działki nr [...][...]w G. [...] gm. [...], na której zlokalizowany jest będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany posiadają przymiot strony w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu. Okoliczności te nie zostały należycie wyjaśnione prowadząc do naruszenia art. 7 k.p.a. Jak wynika z dołączonego do akt administracyjnych organu I instancji pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. właścicielami działki, o której mowa są A. N. oraz G. i H. K.. Z dołączonej do akt administracyjnych kserokopii odpisu skróconego aktu zgonu G. K. wynika, iż osoba ta zmarła w dniu [...] czerwca 2009 r, pozostawiając małżonka – H. K.. Z treści odwołania H. P. wynika zaś, iż A.N. nie żyje od kilku lat, zaś H. K. obecnie nazywa się H. N.. Powyższe wskazuje, iż H. P. i H. N. (poprzednie nazwisko – K.) to dwie różne osoby. Tak też wynika z ustaleń organu I instancji, których wynikiem było kierowanie korespondencji do H. P. i do H. i G. K.. Odmiennie ta kwestia została przedstawiona w uzasadnieniu postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] o umorzeniu dochodzenia z dnia [...] września 2014 r. Z jego treści wynika bowiem, iż G. K. zmarł w 1998 r., a H. K. zawarła związek małżeński z K. P. i przyjęła nazwisko P.. Ponadto w treści protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2014 r. widnieje zapis, z którego wynika, iż H. P. przejęła udział w nieruchomości pozostały po A. N., zaś ww. pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. nadal wskazuje A. N. jako współwłaściciela działki. Powyższe rozbieżności prowadzą do wniosku, iż wyjaśnienia wymaga czy krąg stron w prowadzonym postępowaniu został ustalony prawidłowo, w szczególności, że zarzut wadliwości w tym zakresie został zawarty w treści skargi. Dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych nie pozwalają na wyjaśnienie wątpliwości w tym zakresie. Wyjaśnienia wymaga bowiem zarówno to kto posiada tytuł własności do działki nr [...] w G. [...] gm. [...], na której znajduje się wiata oraz czy H. P. i H. N. to dwie osoby. Zaskarżona decyzja została doręczona bowiem jedynie H. P., z pominięciem H. N. co w przypadku ustalenia, że są to dwie osoby stanowiłoby przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien uwzględnić powyższe rozważania oraz w przypadku uznania takiej potrzeby podjąć stosowne czynności celem wyeliminowania stwierdzonych uchybień i wątpliwości. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż dokonywanie ich oceny wobec stwierdzonych naruszeń jest przedwczesne. W przypadku bowiem potwierdzenia się opisanych wyżej wątpliwości mogłoby to prowadzić do naruszenia interesów stron, które nie brały udziału w postępowaniu, mimo, iż takie uprawnienie im przysługuje. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 1 p.p.s.a. Wskazana w punkcie 2 wyroku kwota stanowi uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.