VIII SA/Wa 331/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia NSA Piotr Piszczek /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. 1. Wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. D. S. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej (cyt. dalej jako MON) o przyznanie należności zagranicznej tytułem pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego ONZ w [...] i [...] za okres od dnia [...] marca 2006 r. do [...] marca 2007 r. Powołując się na rozporządzenie MON z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698) wskazał, iż miał prawo do tego świadczenia. Dostrzegł jednocześnie, że zgodnie z art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie żołnierzy zawodowych (j.t. Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz. 892 ze zm.) miał również w trakcie tego pobytu prawo do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia. Wypłacany - w ramach misji ONZ - równoważnik był przeznaczony na pokrycie kosztów utrzymania i z tej racji nie może być traktowany jako dodatkowe wynagrodzenie; nie może być zatem zakwalifikowany jako kwota środków pieniężnych wypłacanych żołnierzowi przez misję organizacji międzynarodowych, o której mowa w § 12 ust 2 cyt. rozporządzenia MON z dnia [...] czerwca 2004 r. i nie powinien mieć wpływu na zmniejszenia lub pozbawienie należności zagranicznej. Zgodnie z przepisami ONZ i praktyką poszczególnych misji przedmiotowe świadczenie nie było nigdy traktowane jako dochód. 2. Do wniosku - w dniu [...] listopada 2008 r. - dołączono dwa dokumenty ONZ (nie przetłumaczone), które odnoszą się do wysokości charakteru otrzymywanych przez wnioskodawcę w trakcie misji należności (k. [...] - 4 akt osobowych). 3. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. - stosownie do treści art. 104 §1 i 2 k.p.a. oraz art. 102 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1, ust 2 -7 i § 5 ust. 2 cyt. rozp. MON z dn. 16 czerwca 2004 r. w sprawnie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa - odmówił wnioskodawcy przyznania w/w należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami kraju. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją MON Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. wnioskodawca został skierowany z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań obserwatora wojskowego misji Organizacji Narodów Zjednoczonych UNMEE w [...] i [...]. Służbę pełnił od [...] marca 2006 do [...] marca 2007. Oceniając złożony wniosek Minister wskazał, że zgodnie z art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna. Zasady jej przyznawania zostały określone przez Ministra Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. W myśl § 12 ust. pkt 1 tego rozporządzenia, żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego, wypłaca się miesięczną należność zagraniczną w wysokości określonej przy zastosowaniu mnożnika bazowego, który dla oficerów młodszych wynosi 3,3. Kwotą bazową w rozumieniu powyższego przepisu jest stawka dodatku zagranicznego bazowego ustalonego dla państwa, w którym żołnierz pełni służbę, na podstawie przepisów w sprawie dodatku zagranicznego i świadczeń przysługujących członkom służby zagranicznej wykonującym obowiązki służbowe w placówce zagranicznej, wydanych na podstawie art. 30 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej (Dz. U. Nr 128, poz. 1403 późn. zm.). W myśl § 12 ust 2 powołanego rozporządzenia stawkę należności zagranicznej zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłaconych miesięcznie żołnierzowi zawodowemu przez misję organizacji międzynarodowej lub sił wielonarodowych. Minister również zauważył, że stosownie do uregulowań zawartych w § 28 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 z późn. zm.) żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego przysługuje wyżywienie i zakwaterowanie w czasie pobytu w jednostce wojskowej przygotowującej go do służby poza granicami państwa od dnia rozpoczęcia przygotowania poza rejonem stacjonowania jednostki, w której pełni służbę, do dnia przekroczenia granicy oraz, po powrocie do kraju, od dnia przekroczenia tej granicy w drodze powrotnej do dnia skierowania na urlop zdrowotny po powrocie do kraju. Zwrócił też uwagę, że z pisma Dyrektora Biura Administracji i Finansów Ministerstwa Spraw Zagranicznych wynika, że dla [...] i [...] dodatek zagraniczny bazowy od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r. wynosił [...] USD miesięcznie natomiast od dnia [...] maja 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r. wynosił [...] USD miesięcznie. Z kolei z dokumentów przedstawionych przez zainteresowanego wynika, że od misji Organizacji Narodów Zjednoczonych UNMEE w [...] i [...] otrzymywał należności pieniężne w okresie od dnia [...] marca 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. w stawce dziennej w wysokości [...] USD natomiast w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] marca 2007 r. w stawce dziennej w wysokości [...] USD. Uwzględniając powyższe Minister stwierdził, że wnioskodawcy, w okresie pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego przysługiwała miesięczna należność zagraniczna w wysokości 3,3 krotności wyżej wskazanej stawki dodatku zagranicznego bazowego od dnia [...] marca 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r. [...] USD miesięcznie natomiast od dnia [...] maja 2006 r. do dnia [...] marca 2007 r. [...] USD miesięcznie, pomniejszona o kwotę środków pieniężnych wypłaconych wyżej wymienionemu przez misję ONZ, tj. w okresie od dnia [...] marca 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. dziennie w wysokości [...] USD natomiast w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] marca 2007 r. dziennie w wysokości [...] USD. Ponieważ środki pieniężne wypłacone miesięcznie wnioskodawcy przez misję pokojową ONZ przewyższały kwotę należności zagranicznej, należność ta nie przysługiwała. 4. Składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy D. S. zwrócił uwagę, że misja UNMEE nie zapewniała wyżywienia i zakwaterowania w naturze, co poświadcza dołączone do wniosku zaświadczenie; wypłacała w zamian równoważnik pieniężny przeznaczony wyłącznie i w całości na pokrycie kosztów utrzymania w [...]. Świadczenie to było w istocie ekwiwalentem za brak wyżywienia i zakwaterowania na miejscu. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługuje prawo do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia; przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości pozbawienia żołnierza tych świadczeń. Pomniejszenie zatem należności zagranicznej o wypłacony przez Misję UNMEE ekwiwalent stanowiłoby - zdaniem wnioskodawcy - pozbawienie prawa do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia zgodne z art. 24 ust. 7 cytowanej ustawy. 5. Oceniając wniesiony środek zaskarżenia Minister decyzją z dnia [...] marca 2009 r. - stosownie do treści art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał zaskarżony akt administracyjny w mocy. W motywach przytoczył tę samą argumentację, którą poczynił w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nie nawiązując do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (ani jednym zdaniem). 6. W skardze do Sądu - żądając uchylenia obu decyzji - D. S. zarzucił: a) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wypłacane przez ONZ świadczenia stanowiło dodatkowe wynagrodzenia wpływające na wysokość przysługującej należności zagranicznej, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem tego świadczenia; b) błędną wykładnię prawa materialnego polegająca na przyjęciu, że skarżący - jako żołnierz pełniący służbę poza granicami kraju nie posiadał prawa do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia - co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że otrzymywane świadczenie, będące w istocie rzeczy pokryciem tych kosztów, wobec braku prawa do finansowania kosztów zakwaterowania i wyżywienia, powinno być zaliczone na poczet należności zagranicznej. W motywach skargi obszernie umotywowano zarzuty wskazując judykaty wydane przez Sądy w analogicznych sprawach. 7. W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty wskazane w motywach wyżej opisanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechane powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s.85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art. 10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania negatywnej decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne Organu. Ocena dowodów zgromadzonych i rozpatrzonych z naruszeniem przepisów art. 81 k.p.a. musi być w każdym przypadku potraktowana nie jako swobodna lecz jako dowolna ocena dowodów (patrz m.in. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 516). V. Z kolei za rażące naruszenie prawa (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy uznać brak jakiejkolwiek oceny argumentacji podniesionej przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dostrzec wypada, że Minister w motywach decyzji z dnia [...] marca 2009r. nie podjął nawet próby scharakteryzowania istoty zarzutów sformułowanych przez D. S.; dostrzegł tylko, że "zgodnie z zawartym pouczeniem w dniu [...] lutego 2009r. D. S. złożył do MON wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Zawarte po tej konstatacji wywody są w 100% odzwierciedleniem treści pierwotnej decyzji; Sąd stwierdza brak jakiegokolwiek (chociażby jednozdaniowego) odniesienia się do stanowiska zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie uchybienie należy traktować jako rażące naruszenie prawa, gdyż stanowi pogwałcenie szeregu zasad ogólnych skodyfikowanych w art. 6 -16 k.p.a., zwłaszcza zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). VI. W ponownym postępowaniu należy sanować powyższe braki, a w szczególności w uwzględnieniu decyzji odnieść się do treści złożonego przez D. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. VII. Pomocne w rozstrzygnięciu sprawy mogą być wcześniejsze judykaty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które odnoszą się do bardzo podobnych stanów faktycznych i prawnych. Warto więc poddać analizie treści uzasadnień wyroków z dnia 17 czerwca 2008r. - II SA/Wa 189/08 oraz z dnia 29 lipca 2008r. - II SA/Wa 188/08, w których dokonano prawidłowej wykładni art. 27 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W pierwszym z judykatów zwrócono uwagę, że "łączną wykładnię obu przepisów (tj. w/w normy i art. 102 ust. 3 tejże ustawy) nie nasuwa wątpliwości, że żołnierzowi zawodowemu w czasie wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa przysługuje zarówno należność zagraniczna, jak i prawo do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia". Z tej konstatacji wynikają istotne konsekwencje, o których obszernie w uzasadnieniu tego orzeczenia. Stanowisko to jest akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny - vide wyrok NSA z dnia 14 lipca 2009r. - sygn. I OSK 1302/08, w którym oddalono skargę kasacyjną Ministra. Orzeczenia te doręczono Ministrowi Obrony Narodowej. VIII. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 16 oraz pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Sąd nie odniósł się do treści argumentacji skargi uznając, iż byłoby to przedwczesne - zwłaszcza iż Minister uchylił się od oceny argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.