VIII SA/Wa 334/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], Wójt Gminy Z. (dalej: organ I instancji, Wójt) ustalił, że zasiłek pielęgnacyjny za okres od [...] kwietnia 2013 r. do [...] października 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie został przez S. O. (dalej: strona, skarżący) nienależnie pobrany. Na skarżącego nałożono jednocześnie obowiązek zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami na wskazany rachunek bankowy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z.. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżącemu przyznany został zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie bezterminowo, począwszy od [...] lutego 2011 r. W trakcie czynności związanych z waloryzacją zasiłków pielęgnacyjnych organ I instancji powziął wątpliwości co do dalszej realizacji wypłat tego zasiłku. W trakcie postępowania ustalono, że skarżący pobiera emeryturę, przy której jest wypłacany dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł. Tymczasem zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm., zwanej dalej: u.ś.r.) zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Cytując treść art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. organ ocenił, że doszło do nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem skarżący nie poinformował niezwłocznie o nabyciu prawa do dodatku pielęgnacyjnego, a informacja o takim obowiązku zawarta była zarówno w decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, jak i w złożonym wniosku o przyznanie tego świadczenia. Od ww. decyzji odwołanie wniósł skarżący. Opisał w nim problemy zdrowotne, a także wskazał na trudną sytuację materialną. Podał, że otrzymuje emeryturę w wysokości [...]zł miesięcznie, która nie pozwala mu na minimalną egzystencję. Oczekuje pomocy i ma nadzieję, że jego trudna sytuacja zostanie zrozumiana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium) decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń wynikało, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo począwszy od [...] lutego 2011 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Kolegium zwróciło uwagę, że nadesłane mu wraz z odwołaniem akta przedmiotowego postępowania administracyjnego są niekompletne. Organowi odwoławczemu znany był bowiem z urzędu fakt, że organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. uchylił od dnia [...] listopada 2018 r. zasiłek pielęgnacyjny dla skarżącego, przyznany ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Od decyzji z [...] stycznia 2019 r. skarżący wniósł odwołanie, po rozpatrzeniu którego decyzją z [...] lutego 2019 r. Kolegium, z uwagi na nieprecyzyjną sentencję, uchylając decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2019 r. w całości, jednocześnie od dnia wydania decyzji przez Kolegium uchyliło decyzję Wójta z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...]. Z powyższego wynika, że decyzja organu I instancji z [...] stycznia 2019 r. nie była decyzją ostateczną. Walor takiej decyzji zyskała bowiem dopiero decyzja Kolegium z [...] lutego 2019 r., doręczona skarżącemu [...] marca 2019 r. Tymczasem organ I instancji już pismem z [...] stycznia 2019 r. wszczął postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, a następnie [...] lutego 2019 r., nie oczekując na ostateczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wydał decyzję będącą przedmiotem niniejszego rozpoznania. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że postępowanie organu I instancji, a w szczególności wydanie decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, było przedwczesne. Powołując art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wskazało, że za jedną z okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych należy uznać przypadki wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej określone świadczenie rodzinne, czyli brak decyzji przyznającej świadczenie bądź odmowa przyznania świadczenia. Dopiero ostateczna decyzja orzekająca o braku prawa do świadczenia wiąże organ administracji publicznej. Zatem w niniejszej sprawie, aby można było uznać zasiłek pielęgnacyjny za nienależnie pobrany i nakazać jego zwrot, to najpierw decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego musiała być usunięta z obrotu prawnego. Niewątpliwie w dacie orzekania przez organ odwoławczy decyzja Kolegium z [...] lutego 2019 r. jest decyzją ostateczną, ale nie jest prawomocna, gdyż skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kolegium wskazało również na braki materiału dowodowego. W aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja ZUS [...] z [...] marca 2017 r. o waloryzacji emerytury skarżącego, w której wskazano, że do emerytury przysługuje dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, od kiedy dodatek ten został przyznany. Ma to istotne znaczenie, bowiem na podstawie takiej informacji możliwe jest zweryfikowanie wysokości ewentualnie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium poleciło organowi I instancji dokonać oceny, czy skarżący był świadomy, że z chwilą uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS utracił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, przyznanego mu decyzją Wójta z [...] kwietnia 2011 r., a tym samym czy pobierał go w złej wierze wiedząc, że mu się nie należy, czy też pobierał zasiłek pielęgnacyjny nie wiedząc, że nabycie uprawnienia do dodatku z ZUS pozbawiło go prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Odnosząc się do odwołania Kolegium wyjaśniło, że z powodów wskazanych wyżej niemożliwym było merytoryczne rozpatrzenie niniejszej sprawy przez organ odwoławczy. Wyjaśniło jednak, że nawet gdyby uznano zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, to w postępowaniu w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i obowiązku ich zwrotu nie jest oceniana sytuacja finansowa czy zdrowotna strony. Możliwość taka zaistnieje dopiero w sytuacji, gdy organ I instancji w ponownym postępowaniu wyda decyzję w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i obowiązku jego zwrotu, a jednocześnie gdy decyzja taka stanie się ostateczna. W sprzeciwie od decyzji SKO skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął o kwestii przedawnienia świadczenia. Tymczasem zgodnie z art. 30 ust. 3 u.ś.r. należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Wyjaśnił, że świadczenie było mu wypłacane przez 5 lat, więc 2 lata pozostają przedawnione. W odpowiedzi na sprzeciw SKO, podtrzymując motywy rozstrzygnięcia, wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszego sprzeciwu jest decyzja organu odwoławczego, który działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wójta ustalającą, że zasiłek pielęgnacyjny został przez skarżącego nienależnie pobrany oraz zobowiązującą do zwrotu tego zasiłku w łącznej kwocie 10.557 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która wprowadziła instytucję sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 j.t. ze zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a. wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. I tak, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, publ. CBOSA). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja kasatoryjna nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego sprzeciw należało oddalić. W niniejszej sprawie Kolegium, uchylając decyzję Wójta, wskazało na cztery okoliczności uzasadniające to rozstrzygnięcie, a mianowicie: 1) niekompletne akta sprawy (brak akt głównych o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego); 2) decyzja z [...] lutego 2019 r. została wydana przedwcześnie, albowiem decyzja z [...] stycznia 2019 r., którą organ I instancji uchylił decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny, nie była ostateczna; 3) nieustalenie świadomości skarżącego co do faktu pobierania nienależnego świadczenia; oraz 4) braki materiału dowodowego wobec nieustalenia daty początkowej przyznania skarżącemu dodatku pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że nie ma racji Kolegium co do tego, że z akt sprawy nie wynika data początkowa przyznania skarżącemu dodatku pielęgnacyjnego. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. z [...] kwietnia 2019 r. sygn. sprawy: [...] wynika, że skarżący jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego od [...] kwietnia 2013 r. do nadal. Podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji nie stanowił również brak akt administracyjnych dotyczących przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Uchybienie to organ I instancji winien usunąć na wezwanie organu w toku postępowania odwoławczego. Okoliczności te nie miały jednak wpływu na ocenę zasadności uchylenia decyzji organu I instancji, albowiem SKO prawidłowo wskazało na pozostałe przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji Wójta. W ocenie Sądu prawidłowe jest zalecenie Kolegium dotyczące ustalenia świadomości skarżącego co do faktu pobierania nienależnego świadczenia. Obowiązek zwrotu świadczenia rodzinnego obciąża bowiem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10, publ. CBOSA). W konsekwencji ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd (wyrok NSA z 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1529/13, publ. CBOSA). Treść art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wymienia dwa warunki, których zaistnienie powoduje, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. Pierwszy warunek to istnienie okoliczności, powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo uzyskanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, drugi to pouczenie osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do ich pobierania. Pouczenie spełnia wymogi prawidłowego tylko wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, by następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenie dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie (wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 699/17, publ. LEX nr 2437882). Rację więc ma Kolegium zauważając, że na gruncie sprawy niniejszej ustalenia takie nie zostały dokonane. Słusznie zauważył organ II instancji także i to, że nie można, tak jak to uczynił organ I instancji, orzec o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i nakazać zwrot nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami wyliczonymi na podstawie art. 30 ust. 8 ww. ustawy bez uprzedniego ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia co do uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że decyzja ustalająca nienależnie pobrane świadczenie i zobowiązująca do jego zwrotu została wydana przedwcześnie, przed uprawomocnieniem się decyzji SKO z [...] lutego 2019 r., uchylającej decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego od [...] lutego 2019 r. Sąd podziela ustalenie Kolegium, że dopiero po ostatecznym stwierdzeniu przez właściwy organ, że określone świadczenie nie przysługuje można wszcząć postępowanie zmierzające do nakazania ich zwrotu. Postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny – poprzez ustalenie daty początkowej, od której świadczenie rodzinne nie będzie wypłacane - determinować będzie bowiem ramy czasowe postępowania o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i nakazaniu jego zwrotu. Wbrew zarzutom skarżącego, opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność poczynienia przez organ I instancji ustaleń odnośnie do istotnych elementów stanu faktycznego oraz jego oceny świadczą o tym, że prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta do ponownego rozpoznania. Ze względu na zakres uchybień organu I instancji nie mogło być ono uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Dlatego uzasadniona jest konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie. W tym miejscu należy przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności, stosownie do której sprawa jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy, który nie może zastępować organu I instancji w ustalaniu stanu faktycznego, albowiem naruszyłby dyspozycję art. 136 k.p.a. Sąd zauważa, że uchylając decyzję Wójta i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Kolegium wywiązało się z ciążącego na nim obowiązku wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe. Jednocześnie wskazać wypada, że z uwagi na fakt, że w niniejszym postępowaniu Sąd zobligowany był zbadać wyłącznie kwestię zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., nie odniósł się do merytorycznych zarzutów podniesionych przez skarżącego w sprzeciwie. Wszystkie one, w tym przede wszystkim zarzut przedawnienia, winny zostać rozpoznane przez organ I instancji w ramach ponownego rozpoznania sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu sprzeciwu.