VIII SA/Wa 334/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 22 stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Decyzją z 24 sierpnia 2023 r. Nr [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 997 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r., poz.775 ze zm. dalej kpa) Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku z 4 października 2019 r., zmienionego w dniu 19 marca 2021 r. i uzupełnionego w dniu 13 marca 2023 r., ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez M. S. pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...], [...] (obręb [...], arkusz [...]) w [...]. W decyzji określono rodzaj inwestycji zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy – max 35% powierzchni terenu, min. powierzchnię biologicznie czynną 30% terenu, szerokość elewacji frontowej od 12m do 25m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 7m do 8m od poziomu terenu do okapu dachu, geometria dachu – dach wielospadowy o koncie nachylenia połaci od 12 stopni do 45 stopni. Ponadto określono kwestie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji z zaznaczeniem zaopatrzenie w wodę – z miejskiej sieci wodociągowej na warunkach jej dysponenta. Odprowadzanie ścieków do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, zaopatrzenie w energie elektryczną na warunkach dystrybutora energii, podobnie zaopatrzenie w gaz. W decyzji ustalono, że dojazd (dostęp do drogi publicznej) - od strony ul. [...] (droga powiatowa) przez działki nr ewid. [...], [...] (stanowiące współwłasność osób fizycznych w tym wnioskodawcy). Ponadto zaznaczono, iż Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w [...] zaopiniował pozytywnie lokalizację zjazdu z ul. [...] w [...]. Uzasadniając decyzję wskazano, że teren objęty decyzją nie jest zabudowany, przylega on do pasa drogowego drogi publicznej kategorii powiatowej - ul. [...], teren nie jest objęty żadną ważną decyzją o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli P. B. oraz T. M., zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając odwołanie zaskarżoną decyzją z 22 stycznia 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium, SKO, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa inwestycja przewidziana jest do zrealizowania w terenie nie objętym ustaleniami planu miejscowego, zatem wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wskazano, że wniosek inwestora wpłynął do organu I instancji w dniu 4 października 2019 r., zatem zastosowanie mają przepisy ustawy w brzmieniu przed nowelizacją. Kolegium odniosło się również do ustalenia kręgu stron postępowania, wyjaśniając kwestię uczestników postępowania. Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i podał, że nie spełnienie jednego z warunków wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Dodał, że uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej "rozporządzeniem"). Wyjaśnił przy tym, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. W rozstrzyganej sprawie, jak podało Kolegium, analiza została opracowana zarówno w formie graficznej jak i tekstowej. Zdaniem Kolegium sposób jej wykonania nie narusza zasad określonych w rozporządzeniu w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistycznej organ I instancji wyjaśnił, że: "Front terenu objętego wnioskiem, czyli południowa granica działki na odcinku AF ma szerokość 75,5 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 226,5 m (trzykrotność frontu) od granic terenu objętego wnioskiem. Kolegium stwierdziło zatem, że obszar analizowany wyznaczony został w sposób prawidłowy. Zauważono, że część graficzna analizy (analogicznie jak i załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji) sporządzone zostały na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, która zawiera potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podniesiono również, że organ I instancji wskazał w analizie, które numery działek wchodzą w obszar analizowany, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy/parametry. Powyższe ustalenia uwzględnił ustalając parametry dla planowanej inwestycji, zgodnie z odpowiednimi, powołanymi przepisami rozporządzenia. Kolegium stwierdziło, że planowana do realizacji inwestycja (budynek mieszkalny wielorodzinny) jest zgodna (nie godzi w zastany stan rzeczy) z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze. Z analizy wynika, że na terenie analizowanym występuje zabudowa o różnych funkcjach. Występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - budynki mieszkalne jednorodzinne, wolnostojące oraz w zabudowie bliźniaczej, w tym również w zabudowie szeregowej. Obok zabudowy mieszkalnej występują garaże, budynki gospodarcze i inne niemieszkalne. Ponadto występuje zabudowa usługowa i produkcyjna, w tym budynki handlowe, usługowe, produkcyjne, przemysłowe, magazynowe. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym pełnić będzie funkcję mieszkaniową wielorodzinną, która stanowić będzie kontynuację istniejącej funkcji mieszkaniowej. Planowana inwestycja jak podało SKO nie będzie stanowiła sprzeczności z obecną funkcją terenu, gdyż będzie kontynuacją funkcji mieszkalnej. Kolegium wyjaśniło przy tym, że kontynuacja funkcji w świetle powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Kolegium dokonało także analizy charakterystyki, cech oraz parametrów zabudowy w obszarze analizowanym i uznało, że wymagania w tym zakresie dla planowanej inwestycji zostały w zaskarżonej decyzji ustalone w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami określonymi w rozporządzeniu: Po pierwsze zauważono, że co do zasady linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Działka nr ewid. [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] (droga powiatowa) jest zapewniony przez działkę nr [...], która przylega z drogi publicznej ulicy [...] w [...] na odcinku o szerokości 5 metrów. W związku z faktem, że działka nr [...], na której będzie realizowana inwestycja nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, a dojazd odbywa się przez działkę [...], która graniczy na odcinku o szerokości 5 metrów z drogą publiczną organ zasadnie, w okolicznościach niniejszej sprawy, odstąpił od ustalenia linii nowej zabudowy. Usytuowanie nowej zabudowy będą regulować przepisy techniczno-budowlane. Po drugie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej (35 %) wyznaczony został zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia (dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1). W ocenie Kolegium uzasadnione było wyznaczenie tego parametru dla planowanej inwestycji w wielkości wskazanej przez organ I instancji, która to przyjęta wielkość została szczegółowo uzasadniona w analizie. Jak wynika z analizy parametr ten w obszarze analizowanym waha się od 2,5 % do 70 %, a średni wskaźnik tej wielkości wynosi ok. 25,6 %. Jednocześnie § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy innego niż średni. Z analizy wynika, że istnieje duża nieproporcjonalność powierzchni analizowanych nieruchomości. Również szerokość elewacji frontowej (od 12m. do 25m.) wyznaczona została zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia (dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1). W obszarze analizowanym parametr ten waha się od 2 m do 55 m - średnia to ok. 10,6 m. Zatem parametr ten w wielkości wyznaczonej przez organ I instancji mieści się w przedziale szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizy i nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze objętym analizą, nie będzie stanowił dysonansu w analizowanej przestrzeni jednostki urbanistycznej. Kolegium odniosło się także do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (dla budynku mieszkalnego: od 7 do 8 m od poziomu terenu do okapu dachu, wyznaczona została zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia (dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1). Jak wynika z analizy parametr ten w obszarze analizowanym waha się dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych od 2 m do 10,5 m - średnia to ok. 5,0 m. Wskazano ponadto w terenie analizowanym jest zrealizowany budynek mieszkalny, którego górna krawędź jest wyznaczona przez okap dachu i ma wysokość ok. 7-7,5 m od poziomu terenu. Zdaniem Kolegium ustalone przez organ I instancji parametry dachu mieszczą się w przedziale wielkości występującym w obszarze analizy - odpowiadają geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, które są zróżnicowane: występują dachy płaskie, jednospadowe, wielospadowe; budynki zorientowane są zarówno szczytowo jak i równolegle; nachylenie połaci dachowych; dachy dwu- i wielospadowe do 45°, średnia wysokość budynków w kalenicy od 6,3 m n.p.t. Konkludując w ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja o określonym przeznaczeniu i parametrach stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Również zostały spełnione pozostałe warunki określone w art. 61 ust. I ustawy, bowiem: Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - działka przeznaczona pod przedmiotową inwestycję jest skomunikowana z ul. [...] (droga powiatowa); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione łącznie warunki z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy. Wyjaśniono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody właścicieli działek sąsiednich. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium złożył P. B.(dalej skarżący), zaskarżając rozstrzygnięcie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Naruszenie przepisu prawa materialnego tj.: a) § 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez nieuwzględnienie w zamierzonej inwestycji drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku; b) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia terenu i wydanie decyzji nieuwzględniającej istniejącej zabudowy; c) § 4 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez pominięcie wyznaczenia linii zabudowy; d) § 7 ust 4 rozporządzenia poprzez błędne dokonanie analizy architektoniczno - urbanistycznej i niezasadne zastosowanie ust. 4 § 7 w/w rozporządzenia w przypadku kiedy zasadne było zastosowanie ust. 3. § 7 ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym. 2. Naruszenie przepisów postępowania tj.; a) art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z analizy działek znajdujących się w dość bliskiej, pod względem urbanistycznym, odległości od takiej zabudowy; b) art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nieprzesłanie wszystkich załączników do decyzji; c) art. 10 i 28 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, polegające na prowadzeniu postępowania z pominięciem spadkobierców lub kuratora zmarłych współwłaścicieli działki nr [...]; d) naruszenie art. 30 § 5 kpa poprzez nie wystąpienie do Sądu w celu wyznaczenia kurator dla osoby zmarłej; e) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Organów I i II Instancji oraz zasądzenie od Organu na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a skarga jest bezzasadna. Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji, a także stwierdza prawidłowość stanu faktycznego przedstawionego w zaskarżonej decyzji. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 kpa, zaś treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 kpa). Ocena ta nie nosi także cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto istotne jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne oraz odniesiono się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez M. S. (dalej także Inwestor) pod nazwą budowa budynku mieszkaniowego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...], [...] w [...]. Trzeba podkreślić, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym danego terenu. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla konkretnie sformułowanego wniosku, gdy spełnione zostaną wymogi o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p. Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora. Należy podkreślić, że zakres orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest limitowany przesłankami określonymi w art. 61 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Bezsporne w niniejszej sprawie było, co jest istotne w sprawie w związku z zarzutem skargi, że planowana inwestycja dotyczy ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez Inwestora pod nazwą budowa budynku mieszkaniowego wielorodzinnego na działkach nr ewid. [...] i [...] w [...]. Nie było sporne, że działka określona we wniosku i zaskarżonej decyzji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem prawidłowo przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w art. 59 i n. u.p.z.p. Narzędziem zaś służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588). Sporządzenie ww. analizy ma zatem kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. Przyjęty przez organy sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest prawidłowy i nie narusza § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zasady dobrego sąsiedztwa ani także art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez nieuwzględnienie w zamierzonej inwestycji drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, czy tez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia terenu. Wyjaśnić należy, że bez wątpienia przeprowadzone przez organy postepowanie administracyjne wykazało, że teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej. Należy przypomnieć, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. W ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2514/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006). W kontrolowanej sprawie organy obu instancji szczegółowo przedstawiły obsługę komunikacyjną od strony ul. [...], zatem nie zachodzi konieczność powtarzania powyższego. Zwrócić uwagę jedynie należy, że przepisy ustawy (u.p.z.p.) nie przewidują, iż ma to być droga utwardzona. Kwestie dojazdu będą podlegały ocenie w następnym procesie inwestycyjnym związanym z wydaniem pozwolenia na budowę. Sąd nie podzielił zarzutów skargi w części, w jakiej odnoszą się one do niespełnienia tzw. wymogu dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami określonymi z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako trzykrotność frontu działki). Przede wszystkim granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo tj. przyjmując teren o szerokości 226,5m wokół działek przeznaczonych pod inwestycję (szerokość frontu terenu wynosi 75,5m). Organ nie znalazł przesłanek do powiększenia obszaru analizowanego. Jak stanowi przy tym § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; przy czym przez front działki, wedle § 2 pkt 5 rozporządzenia, rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W analizie urbanistycznej wymieniono działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, nie może również budzić wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy na terenie analizowanym. Określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja, co oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Należy jednak podkreślić, że kontynuacja funkcji w świetle powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2023 r., II SA/Łd 118/23; wyrok WSA w Białymstoku z 6 czerwca 2023 r., II SA/Bk 241/23; wyrok WSA w Olsztynie z 23 czerwca 2023 r., II SA/Ol 391/23; CBOSA). Otóż w obszarze analizowanym zabudowę stanowią budynki o różnych funkcjach, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – budynki mieszkalne jednorodzinne, wolnostojące oraz w zabudowie bliźniaczej, szeregowej, występują garaże, budynki gospodarcze i inne niemieszkalne. również znajduje się zabudowa usługowa i produkcyjna w tym budynki handlowe, usługowe, produkcyjne, przemysłowe, magazynowe. Słusznie wskazało Kolegium ,że planowana inwestycja pełnić będzie funkcje mieszkaniową, która stanowi kontynuację istniejącej funkcji na danym terenie. W orzecznictwie na tle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prezentowany jest pogląd, że kontynuacja funkcji zabudowy rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (zob. np. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn.. II OSK 686/11, z 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 243/1, z 8 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2636/18, z 14 czerwca 2023 r. sygn. II OSK 2109/20). Sąd w tym składzie poglądy te podziela. Występowanie w obszarze analizowanym zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym w zabudowie bliźniaczej, zabudowy usługowej w tym budynków usługowo handlowych i produkcyjnych oznacza, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. W ten sposób realizowana jest naczelna zasada ładu przestrzennego, tj. kontynuacja funkcji. W zakresie linii zabudowy, w analizie urbanistycznej wskazano, że teren objęty wnioskiem nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, ten dostęp do drogi publicznej ul. [...] jest zapewniony przez działkę [...], która przylega na odcinku 5 m. W tej sytuacji nie było konieczne ustalenie nowej linii zabudowy, a jak zasadnie podało Kolegium usytuowanie nowej zabudowy będą regulować przepisy techniczno – budowlane. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi w za kresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Z analizy urbanistycznej wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innej niż średnia wysokość. W obszarze analizowanym średnia wysokość wynosi ok. 4,9m i zawiera w sobie zarówno wysokości mierzone do okapów dachów jak i do górnych krawędzi attyk czy ścian szczytowych, w dodatku budynków o zróżnicowanych funkcjach i gabarytach. Zaznaczono również, że na działce nr ewid. [...] istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny, którego górna krawędź jest wyznaczona przez okap dachu i ma wysokość ok. 7 – 7,5 m od poziomu terenu. Zatem zgodzić należy się z zaskarżoną decyzją, iż przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie stoi w kolizji w uzasadnieniem analizy urbanistycznej, ani tym samym z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zauważyć również należy, że z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy, nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być oceniane w kategoriach przyszłych i ewentualnych immisji oraz przyszłego, możliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny, czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne jak np. zacienienie sąsiednich budynków czy hałas (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 613/19). Końcowo wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej w późniejszym procesie budowlanym. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w prawie budowlanym (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 102/21, dostępny jak wyżej). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia planowana inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przez niedołączenie do decyzji organu I instancji wyników analizy urbanistycznej. Zgodnie z powołanym § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5 ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji (wyrok NSA z 23 października 2012 r., II OSK 1141/11 - LEX nr 1234130). Brak załącznika nie jest jednak tym samym, co jego niedoręczenie stronie. Kwalifikacja uchybienia polegającego na niedoręczeniu stronie załącznika zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Co do zasady, samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, a nie przepisów prawa materialnego. Nie jest to jednak uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania. (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 691/14, podobnie wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2950/15). W niniejszej sprawie Skarżący skutecznie wniósł odwołanie. Miał też zapewniony czynny udział w postępowaniu oraz możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, a zatem również z wynikami analizy urbanistycznej. Skorzystanie z tego uprawnienia należało do uznania Skarżącego i nie ma wpływu na prawidłowość wydanych w sprawie orzeczeń. Co do stron postępowania, Sąd podziela stanowisko Kolegium (strona 4 zaskarżonej decyzji), iż organy prawidłowo ustaliły krąg uczestników postępowania. Nie zachodziła konieczność udziału w sprawie spadkobierców osób zmarłych przed wszczęciem tego postepowania (spadkobierców po R.W. i R. K.). Podsumowując Sąd wskazuje, że ustalone w decyzji parametry i wskaźniki znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze. Również zastosowane regulacje określające wyjątkowe sposoby wyznaczenia parametrów zostały należycie umotywowane w wynikach analizy i uzasadnieniach decyzji, zgodnie z art. 107 kpa, wraz z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji. Organ odwoławczy prawidłowo zaakceptował również określenie przez organ I instancji konkretnych warunków zabudowy wynikających z przeprowadzonych uzgodnień. Kolegium, wbrew zarzutom skargi, rzetelnie i dokładnie wyjaśniło stan faktyczny sprawy, w tym w zakresie wykazania, że wszelkie przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i okoliczności determinujące jej treść zostały należycie opisane w analizie architektoniczno–urbanistycznej i uzasadnieniach decyzji obu instancji. Organ odwoławczy działał z poszanowaniem zasad kpa i nie naruszył wymienionych w skardze i odwołaniach przepisów. Konkludując Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów prawa procesowego, a to: art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa, a także art. 61 ust. 1 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W konsekwencji zasadnie stwierdzono, że brak jest przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy, prawidłowo również zweryfikowano trafnie uzasadnione ustalenie poszczególnych wskaźników i parametrów inwestycji. Wobec braku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia oraz wobec oparcia decyzji na analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji, rozstrzygnięcie organu odwoławczego należy uznać za trafne i zgodne z prawem. Ustalone w sprawie warunki zabudowy terenu zapewniają kontynuację cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizy, w tym gabarytów i formy architektonicznej budynku jednorodzinnego (jednego), linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut wskazujący na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, nie może odnieść zamierzonego skutku. Nie wskazuje bowiem na dowody, które pozostawałyby w związku z przedmiotowym postępowaniem i zostały przez organy pominięte. Innymi słowy, nie wskazuje na okoliczności, które miałyby znaczenie dla rozstrzygnięcia, a które nie zostały wyjaśnione W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a zatem skarga podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.