II OSK 613/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1676/18 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od G. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1676/18 uwzględnił skargę G. P. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...] o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej we wsi [...]. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1.2. Decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...]Wójt Gminy [...] orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej we wsi [...]. 1.3. W dniu [...] lutego 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wpłynął wniosek –M.S. oraz skarżącego o stwierdzenie nieważności tej decyzji. 1.4. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. znak [...], Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Z zachowaniem ustawowego terminu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej ww. postanowieniem wystąpił skarżący. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. znak [...], Kolegium utrzymało w mocy ww. postanowienie. 1.5. W wyniku rozpoznania skargi skarżącego na ww. postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2059/17 uchylił oba postanowienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane przez nie w mocy postanowienie tego organu z 16 marca 2017 r. wydane zostało z naruszeniem art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: Kpa). Stwierdzono nadto, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy musi być związany z uniemożliwieniem lub ograniczeniem zmiany sposobu zagospodarowania terenów, położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. 1.6. Rozpoznając ponownie sprawę, SKO zaskarżoną decyzją umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, ponieważ doszło do przekonania, iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony legitymującego do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Z załączonej do akt sprawy kopii odpisu z księgi wieczystej [...] wynika, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Działka nr [...], na terenie której planowana jest inwestycja objęta kwestionowaną decyzją, znajduje się po drugiej stronie drogi, a ponadto na podstawie akt sprawy nie sposób uznać, aby charakter planowanej zabudowy oraz ustalone dla niej parametry naruszały interes prawny wnioskodawców. 1.7. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G.P., zarzucając jej naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego nie uwzględnienie w niniejszej sprawie oraz art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie są stroną postępowania. 1.8. Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem z 12 września 2018 r. powyższą skargę uwzględnił i stwierdził, że Kolegium ponownie rozpoznając sprawę wprawdzie wszczęło postępowanie, ale nie zastosowało się do wytycznych Sądu w zakresie przesłanek jakimi winno się kierować przy ustaleniu czy wnioskodawcy, w tym skarżący, posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Nie uwzględniło stanowiska Sądu, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, bowiem zdaniem Sądu o interesie prawnym tych osób przesądzić miało to, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu. Oddziaływanie to w ocenie Sądu polegać zaś może nie tylko na zupełnym uniemożliwieniu dotychczasowego wykorzystania jego nieruchomości, ale także na ograniczeniu możliwości jej zabudowy obiektami budowlanymi o charakterze rolniczym, czy gospodarczym, na co wskazywał w toku postępowania skarżący. Rozważania Kolegium ograniczyły się do przyjęcia wąskiej wykładni pojęcia "sąsiedztwa". Organ uznał bowiem, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie, bowiem ich nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. Tym samym organ, całkowicie zignorował stanowisko Sądu, wyrażone w tym zakresie w ww. wyroku, w którym co należy jeszcze raz podkreślić, Sąd wskazał na konieczność rozważenia i zbadania interesu prawnego stron przez pryzmat szerokiego ujęcia "sąsiedztwa". Powyższe, w ocenie Sądu, prowadziło do uznania, iż zaskarżona w sprawie decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: Ppsa). 2. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 Ppsa, poprzez niezasadne zarzucenie organowi nadzoru niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2059/17, w zakresie przesłanek jakimi winien się kierować przy ustalaniu, czy wnioskodawcy posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wprost wskazało, że z załączonej do akt sprawy kopii odpisu z księgi wieczystej KW [...]wynika, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, bowiem działka nr [...], na terenie której planowana jest inwestycja objęta kwestionowaną decyzją, znajduje się po drugiej stronie drogi, a ponadto na podstawie akt sprawy nie sposób uznać, aby charakter planowanej zabudowy oraz ustalone dla niej parametry naruszały interes prawny wnioskodawców. Tym samym Kolegium oceniło, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na działkę wnioskodawców, b) art. 170 Ppsa poprzez przyjęcie ustaleń oraz ocen prawnych sprzecznych z treścią wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2038/17 oraz z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2465/17, w których Sąd przesądził o braku legitymacji prawnej wnioskodawców w postępowaniach dotyczących oceny legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [...] i nr [...], bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], w których interes prawny oparty był na tych samych twierdzeniach. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 4.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 Ppsa w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyroki NSA z: 21 marca 2014 r. I GSK 534/12 oraz 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13). Ocena prawna dotyczy tak wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa. 4.5. W świetle powyższego stwierdzić należy zasadność zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia art. 153 Ppsa. Wiążący w sprawie wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2059/17 nie przesądzał w żadnej mierze kwestii istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego. Z wyroku tego wynika, że ocena czy skarżący był legitymowany do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga dodatkowej i pogłębionej analizy oddziaływania planowanej inwestycji na działki skarżących, a więc prawidłowego zastosowania art. 28 Kpa w konkretnej sytuacji faktycznej. Wyrok ten oparto zatem na wytknięciu braku pogłębionej analizy przez organ w kwestii interesu prawnego skarżących. Jak wskazał WSA w tym wyroku "dla ustalenia, czy skarżący posiada przymiot bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu. Oddziaływanie to polegać może nie tylko na zupełnym uniemożliwieniu dotychczasowego wykorzystania jego nieruchomości, ale także na ograniczeniu możliwości jej zabudowy obiektami budowlanymi o charakterze rolniczym, czy gospodarczym, na co wskazywał w toku postępowania skarżący". 4.6. W tym kontekście nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie wypełniło powyższego zalecenia. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem analizę tej kwestii. Organ dokonał normatywnej oceny występowania potencjalnego wpływu zabudowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, że po dokonaniu analizy akt sprawy doszedł do przekonania, iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony legitymującego do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wójta Gminy [...] z1[...] lutego 2016 r. Kolegium wyjaśniło, że z załączonej do akt sprawy kopii odpisu z księgi wieczystej KW [...]wynika, iż wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, bowiem działka nr [...], na terenie której planowana jest inwestycja objęta kwestionowaną decyzją, znajduje się po drugiej stronie drogi, a ponadto na podstawie akt sprawy nie sposób uznać, aby charakter planowanej zabudowy oraz ustalone dla niej parametry naruszały interes prawny wnioskodawców. Tym samym zarzut naruszenia art. 153 Ppsa należało uznać za w pełni zasadny. 4.7. W przedmiotowej sprawie należy ponadto stwierdzić, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, rozpoznał skargę na ww. decyzję Kolegium o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Należy bowiem w całości podzielić stanowisko Kolegium o brak interesu prawnego skarżącego. Po pierwsze, przyjęta w art. 28 Kpa przesłanka interesu prawnego wymaga wyprowadzenia go z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 i art. 144 Kc dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2879/17 oraz z 8 stycznia 2020 sygn. akt II OSK 1094/18). Zatem właściciele nieruchomości w obszarze analizowanym, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 Kpa. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, LEX nr 2034071). Ograniczenia takiego nie można upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłą intensywną zabudową. Okoliczność ta nie daje zatem praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Po drugie, prawo każdego podmiotu do ochrony własnego interesu prawnego ma zastosowanie tylko wówczas, gdy określonemu podmiotowi przysługuje w sposób niewątpliwy interes prawny. Nie można więc wyprowadzać interesu prawnego z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, który posiadanie takiego uprawnienia uznaje za warunek działania (wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 870/19). Wreszcie po trzecie, z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie też kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być ocenienie w kategorii faktycznych immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są oceniane w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (zgody budowlanej) na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne jak np. zacienienie czy hałas (por. wyrok NSA z 13 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3020/18). W sprawie został przez organ wykazany brak jakiegokolwiek w sensie prawnym wpływu określenia warunków zabudowy planowanej inwestycji na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącego, co oznacza brak interesu prawnego po jego stronie i prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego. 4.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.