IV SA/Wa 2059/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia SO del. do WSA Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz G. P. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku G. P. (określanego dalej jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż: • działka stanowiąca własność skarżącego nie graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, • planowana inwestycja, opisana w decyzji o warunkach zabudowy, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący stanowi inwestycję budowlaną o funkcji mieszkaniowej (dom jednorodzinny); nie zaś inwestycję o przeznaczeniu usługowym, bądź produkcyjnym; • interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu skarżący wywodzi z przepisów prawa cywilnego (art. 140 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks cywilny, t.j.: Dz.U. z 2016, poz. 1822, ze zm.) oraz przepisów prawa wodnego; • ingerencja w prawo własności nieruchomości gruntowej skarżącego, przejawia się - zdaniem skarżącego - w potencjalnej możliwości zalewania nieruchomości wskutek zmiany przez inwestycję stosunków wodnych oraz w potencjalnych trudnościach w spełnieniu norm jakości przez ekologiczne gospodarstwo skarżącego - w związku z rozwojem okolicznej zabudowy. Kolegium wskazało, iż źródłem interesu prawnego strony w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy może być m.in. art. 140 Kodeksu cywilnego. Na jego podstawie w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Organ wyraził stanowisko, że przepis ten nie jest podstawą wyposażenia w indywidualny interes prawny sąsiada inwestora, w związku z czym nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W ocenie Kolegium planowa inwestycja nie stanowi ani zabudowy realizującej funkcję usługową, ani zabudowy realizującej funkcję produkcyjną - stanowi natomiast inwestycję mieszkaniową jednorodzinną. Co do zasady jej oddziaływanie zamyka się zatem w granicach działki oznaczonej jako teren inwestycji. Inwestycja nie stanowi też przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji Kolegium nie znajduje przejawów uciążliwości budynku o funkcji mieszkaniowej (zabudowa jednorodzinna) wpływających na wykonywanie prawa własności przez skarżącego. Kolegium nie znalazło również wpływu planowanej inwestycji na możliwość prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa ekologicznego uzasadniając, że prowadzenie przedmiotowego gospodarstwa nie jest bowiem związane z jego położeniem na terenie, gdzie nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a wiąże się ze stosowaniem określonych sposobów uprawy roślin i hodowli zwierząt, a także określonymi sposobami przetwarzania produktów rolnictwa ekologicznego. Wpływu na nieruchomość skarżącego nie można też wywieść z gabarytów planowanej inwestycji - nie jest to zabudowa o dużych gabarytach. W zakresie współistnienia zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oczywistym jest, iż planowana zabudowa zagrodowa obejmująca także budynki gospodarcze i budynki związane z produkcją rolną, mogłaby stanowić nadmierną uciążliwość dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej, nieoczywistym jest jednak uciążliwość potencjalnej zabudowy mieszkaniowej dla istniejącej zabudowy zagrodowej. Kolegium wyraziło pogląd, że charakter inwestycji nie wskazuje również, iż jej realizacja miałaby zakłócić stosunki wodne w okolicy. Potencjalna zaś możliwość naruszenia przepisów prawa wodnego w trakcie realizacji inwestycji nie uzasadnia przyznania podmiotom, które z tego tytułu mogłyby ponieść szkodę przymiotu strony na wstępnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. na etapie postępowania dotyczącego ustalania warunków zabudowy. Nie sposób bowiem uznać, iż budowa domu jednorodzinnego z zachowaniem przepisów Prawa wodnego wpływała na sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. W ocenie Kolegium decyzja o warunkach zabudowy przesądza wyłącznie o możliwości zrealizowania określonego zamierzenia inwestycyjnego w kontekście warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich; decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw osób trzecich i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Dalej organ wywodził, że na etapie badania interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy Kolegium nie bada kwestii zasadności wnioskowanego przez skarżącego sposobu zakończenia postępowania. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają zatem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym (przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji). Tym samym nie można łączyć kwestii interesu prawnego do występowania w sprawie ze stopniem naruszeń prawa przez decyzję, której stwierdzenia nieważności skarżący się domaga. W skardze wywiedzionej dnia 6 lipca 2017 r. wniesiono o uchylenie, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. obu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (z dnia [...] marca 2017 r. oraz utrzymującego je w mocy postanowienia z dnia [...] maja 2017 r.). Skarżący zarzucił organowi I i II instancji w szczególności następujące naruszenia prawa, które miały wpływ na wynik postępowania: 1. naruszenie art. 28 i art. 10 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, to jest nieustalenie w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania, a co za tym idzie, co najmniej przedwczesną odmowę wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. choć wniosek został złożony przez stronę, a sprawa winna zostać rozpatrzona merytorycznie; 2. naruszenie art. 6 k.p.a., w związku z art. 138 § 2 k.p.a. - przez jego niezastosowanie, to jest niewyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia wydanego z naruszeniem prawa, a w konsekwencji utrzymania w obiegu decyzji, która nie znajduje oparcia w przepisach, obarczonej wieloma kwalifikowanymi, rażącymi naruszeniami prawa, nie mieszczącej się w granicach uznania administracyjnego, ponadto naruszającej interes społeczny i słuszny interes skarżącego, naruszenia przepisów prawa w zaskarżonych postanowieniach mają znaczący wpływ na wynik sprawy, a ich rozstrzygnięcie nie znajduje oparcia w przepisach prawa; 3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ ani na wniosek strony, ani też z urzędu, wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez co organ nie zrealizował swojego obowiązku stania na straży praworządności; 4. naruszenie w sposób rażący art. 7, 75 § 1, 77, 78 i 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie, to jest niepodjęcie z urzędu lub na wniosek wszelkich działań, mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 5. naruszenie art. 8, 9, 11 oraz art. 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, to jest błędne uzasadnienie postanowienia, braki uzasadnienia prawnego i faktycznego, zwłaszcza zaś brak konkretnego uzasadnienia, dlaczego w tej sytuacji faktycznej nie przysługuje skarżącemu interes prawny, niepodanie dowodów, na których organ się oparł; 6. naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie o przymiocie strony lub jego braku poza postępowaniem, podczas gdy należało wszcząć postępowanie i dopiero w jego toku ustalić, czy przymiot strony mi służy, czy nie; 7. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, to jest nieuchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ mimo jego wydania z naruszeniem prawa; 8. naruszenie w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 156 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, to jest nie stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...], obarczonej wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi konieczność jej wyeliminowania z obiegu prawnego, choć zachodzą przesłanki nieważności w rozumieniu art. 156 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie każdy złożony wniosek wszczyna postępowanie. Przepis art. 61a k.p.a. wprowadza bowiem dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokonując następnie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela i jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Jakkolwiek sformułowanie zawarte w art. 61a k.p.a. – "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania nie jest całkowicie jednoznaczne, w praktyce orzeczniczej uznano, że należy przez to rozumieć na przykład sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej (tezy 1 i 4 komentarza aktualizowanego do art. 61a k.p.a. A. Wróbel, Lex Omega oraz powołane tam orzecznictwo). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). Mając na uwadze powyższe oraz przedstawioną wykładnię art. 61a k.p.a. sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia tego przepisu, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zarówno postanowienia I instancji, jak i postanowienia organu II instancji. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiskiem stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - a konsekwentnie również w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji - mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r. Nr 4, poz. 154; uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r. Nr 2, poz. 54; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97; wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, z dnia z 17 września 2014 r. sygn. II OSK 1261/13, z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1358/14, CBOSA). Z kolei w piśmiennictwie opowiedziano się za nadaniem szerokiego ujęcia pojęciu "sąsiedztwa" podkreślając, że zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (Z. Niewiadomski - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494 - 498). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę poglądy te w całości podziela. Oznacza to, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy (oraz stwierdzenia nieważności decyzji) to właściwy organ musi ustalić zakres oddziaływania planowanego (objętego wnioskiem) przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie dla ustalenia, czy skarżący posiada przymiot bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu. Oddziaływanie to polegać może nie tylko na zupełnym uniemożliwieniu dotychczasowego wykorzystania jego nieruchomości, ale także na ograniczeniu możliwości jej zabudowy obiektami budowlanymi o charakterze rolniczym, czy gospodarczym, na co wskazywał w toku postępowania skarżący. Jak słusznie wskazał organ w każdym przypadku należy bowiem przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu (podzielając w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1016/06, CBOSA). Innymi słowy, interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy musi być związany z uniemożliwieniem lub ograniczeniem zmiany sposobu zagospodarowania terenów, położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Kwestie tego typu można ocenić jedynie w postępowaniu administracyjnym. Tylko w ramach postępowania administracyjnego zapewniony jest czynny udział strony, w związku z czym poza postępowaniem strona nie może przedstawiać organowi swoich racji, przedkładać dokumentów, składać wyjaśnień itp. Innymi słowy ocena stopnia oddziaływania danego obiektu budowalnego, którego warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie decyzji, dokonana w postępowaniu de facto gabinetowym, nie odpowiada standardom prawnym wysłowionym w art. 7, 8, 9, 10 k.p.a. Z przedstawionych względów, wskutek naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie SKO w [...]. W myśl bowiem art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem zakresem rozpoznania sądu są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w ramach danej sprawy administracyjnej. Działania takie służyć mają zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Po wszczęciu postępowania, organ dokona oceny interesu prawnego skarżącego, kierując się powyższymi wskazaniami. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a., orzekając o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu w wysokości [...] zł.