VIII SA/Wa 348/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 348/22 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2022 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. ( dalej SKO lub organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2021 roku, poz. 735, dalej kpa) po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania E. W. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2022 roku, znak: [...] o odmowie przyznania E. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem J. S. – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Powołaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił skarżącej E. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem J. S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. S. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła E, W.. Wskazywała, że przedmiotowa decyzja narusza przepisy prawa materialnego: - art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych( DZ.U z 2020 roku, poz. 111 ze zm. dalej ustawa) poprzez błędną wykładnię, z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 listopada 2014 roku został on uznany za niekonstytucyjny; - art. 128, art. 23 i art. 27 ustawy z 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy( DZ.U z 2019 roku, poz. 2086 ze zm. dalej krio) w związku z art. 17 ust.1 pkt oraz 1a ustawy poprzez błędną interpretację, że córce na której spoczywa obowiązek alimentacyjny , rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy poprzez niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnego nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne ponieważ żyje jego żona i to na niej spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do J. S.; - art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a) ustawy poprzez pominięcie celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim i nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego; - naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a istotnych dla rozstrzygnięcia bowiem nie zbadano rzeczywistej sytuacji zdrowotnej żony J. S.. Organ odwoławczy ustalił i zważył co następuje: Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2021 roku E. W. zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej ojcem – J. S. – ur. [...] sierpnia 1955 roku. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności w R. o zaliczeniu jej ojca do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy J. S. jest żonaty. Jego żona E. S. ur. [...] września 1961 roku legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...] października 2021 roku o trwałej i całkowitej niezdolności do pracy. Nie stwierdzono niezdolności do samodzielnej egzystencji. Następnie organ przywołał przepisy art. 17 ust.1, art. 17 ust.5 pkt 2a ustawy i art. 128 krio i wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie niepełnosprawny J. S. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona ma stwierdzoną niezdolność do pracy, ale nie stwierdza niezdolności do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 128 krio obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z treści art. 130 krio wynika, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa. Organ podniósł, że J. S. jest żonaty, a żona zobowiązana jest do alimentacji przed skarżącą. Okolicznością wyłączającą obowiązek alimentacyjny żony jest wymieniony w ustawie w sytuacji posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności. Żona jest w pierwszej kolejności zobowiązana do sprawowania opieki nad mężem i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne osoby zobowiązane. W tej kwestii organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych – wyrok NSA z 21 lutego 2019 roku, syg. akt I OSK 3804/18. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazywał, że przepisy ustawy nie dają możliwości do orzekania na podstawie uznania administracyjnego i wzięcia pod uwagę innych okoliczności niż podniesione w ustawie, w tym zmiany kolejności osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. SKO w R. nie dopatrzyło się naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy pozwalający na podjęcie rozstrzygnięcia, w tym orzeczenie lekarskie z października 2021 roku w stosunku do E. S.. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła E. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucała : - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy tj. - art. 128, art. 23 i art. 27 ustawy z 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy( DZ.U z 2019 roku, poz. 2086 ze zm. dalej krio) w związku z art. 17 ust.1 pkt oraz 1a ustawy poprzez błędną interpretację, że córce na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy poprzez niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnego nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne ponieważ żyje jego żona i to na niej spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do J. S.; - art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a) ustawy poprzez pominięcie celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim i nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego; - naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a istotnych dla rozstrzygnięcia bowiem nie zbadano rzeczywistej sytuacji zdrowotnej żony J. S., a z dokumentacji medycznej załączonej do akt sprawy wynika, że E. S. cierpi na choroby nowotworowe, astmę oskrzelową i sama wymaga stałej opieki osób trzecich. Jednocześnie skarżąca wnosiła o przeprowadzenie dowodu z załączonej do skargi dokumentacji medycznej na okoliczność niemożności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że oceny niemożności sprawowania opieki przez współmałżonka osoby wymagającej opieki należy dokonywać kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, uwzględniając dowody zgromadzone w sprawie. Przywołała argumentację z wyroku WSA w Gliwicach z 25 sierpnia 2021 roku, syg. akt II SA/Gl 629/21, iż ,, wyłączenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy, w sytuacji gdy małżonek nie może z przyczyn obiektywnych i oczywistych takiej opieki sprawować, narusza zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny ‘’. Zdaniem skarżącej brak posiadania przez małżonkę J. S. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może z góry przesądzać że jej stan zdrowia pozwala na sprawowanie takiej opieki. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych stan zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki, może być wykazany również innymi dowodami. Zdaniem skarżącej literalna wykładnia art. 17 ust.1 pkt 4 w związku z art. 17 ust.1a pkt 1 ustawy nie jest wystarczająca. Takie stanowisko prezentuje między innymi NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 roku, syg. akt I OSK 829/16 gdzie sąd wskazuje, iż orzekając w tej kategorii spraw na uwadze należy mieć też cel ustawy. Ograniczenie się tylko do tego rodzaju wykładni naruszałoby konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej( art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy i ochrony i opieki nad rodziną( art. 18 Konstytucji RP). Skarżaca powołała się również na stanowisko WSA w Poznaniu z wyroku z dnia 7 kwietnia 2021 roku, syg. akt IV SA/Po gdzie sąd powiedział, że ,, formalistyczna( językowa) wykładnia przepisów ustawy – art. 17 ust.1 pkt 4 w określonych okolicznościach sprawy może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej sprawować faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym, co naruszałoby konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 Konstytucji RP zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zdaniem skarżącej konieczne jest każdorazowe ustalenie, czy zobowiązani w pierwszej kolejności są obiektywnie w stanie sprawować opiekę. Przeszkodą sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu jest każda przeszkoda uniemożliwiająca osobie spokrewnionej w pierwszym stopniu sprawowanie opieki i może to być zły stan zdrowia, pozostawanie w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, opieka nad dziećmi. Regulacje prawne w tym zakresie zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań. W sytuacji gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć możliwość nabycia świadczenia przez osoby spokrewnione w dalszej kolejności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślenia wymaga, że powołane wyżej przepisy zawierają zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie względem osoby będącej pod jej opieką. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane w ustawie kodeks rodzinny i opiekuńczy i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.i.o. ustalają również kolejność zobowiązanych stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Innymi słowy, w świetle tych przepisów obowiązek alimentacyjny dzieci (w stosunku do rodziców) jest pierwszoplanowy i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 87, art. 128, art. 129 § 1 i art. 132 krio. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Biorąc powyższe pod uwagę wskazać trzeba, że przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy w zestawieniu z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jednoznacznie określają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji, według kolejności tego zobowiązania. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności np. małżonek osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż skarżąca kwestionuje i podnosi, że E. S. ze względu na stan swojego zdrowia nie ma obiektywnej możliwości sprawowania opieki nad swoim niepełnosprawnym mężem. Stanowisko to należy uznać za nieusprawiedliwione, szczególnie w świetle stanowiska lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2021 roku, który nie stwierdził niepełnosprawności w stopniu znacznym, a jedynie niezdolność do pracy, mimo iż badanie miało miejsce na dwa miesiące przed złożeniem wniosku. Należy przyjąć, iż lekarzowi znana była historia i dokumentacja lekarska E. S., która faktycznie kilka lat temu przechodziła chorobę nowotworową i ma problemy z astmą oskrzelową. Zgodnie art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych całkowita niezdolność do pracy, ustalona na podstawie art. 12 ust.2 powołanej ustawy, jest traktowana na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Tak określony stan zdrowia E. S. przez organ specjalistyczny miałby być poddawany kolejnej weryfikacji i ocenie przez organ administracji publicznej w zakresie możliwości sprawowania opieki. Osoba ta zamieszkuje wspólnie ze swoim mężem i mimo, że jest osobą, która chorowała i nadal choruje, to obiektywnie jej stan zdrowia nie wskazuje na brak możliwości sprawowania opieki na mężem. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania również nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, a organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, w tym w zakresie stanu zdrowia E. S. – żony osoby na której ciążą obowiązki alimentacyjne wyprzedzające obowiązki skarżącej. Z tych tez względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.