II SA/Gl 629/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej A. S., odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką K. N. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca opiekuje się matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak ustalony stopień niepełnosprawności nie powstał w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i powołał się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Zdaniem Kolegium wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznano, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co powoduje, że nie można odmówić przyznania świadczenia z tej przyczyny, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa materialnego. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo powyższego skarżąca nie spełnia kryteriów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jej matka pozostaje w związku małżeńskim, a mąż matki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Za bezsporne przy tym organ uznał, że skarżąca opiekuje się swoją matką, oraz że matka wymaga opieki. Mąż matki ma 82 lata i legitymuje się orzeczeniem właściwej komisji lekarskiej, którym został zaliczony trwale do trzeciej grupy inwalidów co oznacza jedynie lekki stopień niepełnosprawności. Dalej organ odwoławczy powołał się na przepisy m.in. art. 27 i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), zwanej dalej k.r.i.o. Uznał, że skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.i.o. Z kolei zgodnie z art. 132 k.r.i.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności - w tym wypadku dzieci osoby wymagającej opieki - powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Organ odwoławczy podkreślił, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) u.ś.r. uzależnia możliwość przyznania świadczenia od spełnienia wymogu formalnego tj. legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organem właściwym do wydania takiego orzeczenia są m. in. powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności. Orzeczenia wydanego we właściwym trybie nie może zastąpić ocena własna organu orzekającego w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stanu zdrowia współmałżonka, czy też istnienia innych przyczyn niezależnych od jego woli uniemożliwiających sprawowanie osobistej opieki, czy wreszcie sytuacji materialnej w kontekście możliwości zastąpienia świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. polegającą na pominięciu uzasadnionych celów tej ustawy, tj. wykładni systemowej i funkcjonalnej przywołanego przepisu, co w efekcie doprowadziło do przyjęcia, że okoliczność pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności ma przesądzające znaczenie dla oceny jej wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej ojciec ma 82 lata, legitymuje się orzeczeniem komisji lekarskiej, którym został zaliczony trwale do trzeciej grupy inwalidów w związku z chorobą zawodową objawiającą się trwałym niedosłuchem. Poza tym cierpi na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę typu 2, dyskopatię, chorobę niedokrwienną serca. W [...] roku wszczepiono mu [...] i [...], w [...] roku implantowano [...] ([...]). Stan zdrowia ojca ulega ciągłemu pogorszeniu. W związku z tym, że bardzo słabo słyszy, nie może się skutecznie komunikować z mamą, a co za tym idzie nie jest w stanie odpowiednio sprawować nad nią opieki. Na dzień dzisiejszy ojciec sam wymaga opieki. Te fakty wskazują, że mamy do czynienia z obiektywną trudnością (niemożnością) w wypełnianiu przez małżonka czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych wobec żony będącej osobą z całkowitym niedowładem kończyn górnych i dolnych, od 16 lat leżącej, chorującej na [...], wymagającej całodobowej opieki, pielęgnacji ciała, karmienia, zmiany pampersów. Do skargi skarżąca dołączyła karty informacyjne dotyczące stanu zdrowia jej ojca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze organ wskazał, że argumenty te, wskazujące na brak możliwości osobistej opieki męża wobec żony, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Nie można bowiem podzielić stanowiska orzekających w sprawie organów w zakresie interpretacji i wykładni obowiązujących w sprawie przepisów ustawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.i.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Cytowany przepis odwołuje się zatem do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego: w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z kolei z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż jego zdaniem opiekę w pierwszej kolejności winien świadczyć mąż, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem córka zobowiązana do alimentacji w drugiej kolejności taką opiekę świadczyć może tylko w przypadku, gdy małżonek osoby wymagającej opieki ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jednak Sąd w składzie orzekającym nie podziela tak dokonanej przez organ odwoławczy wykładni wskazanego przepisu, prowadzącego w konsekwencji do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że mąż niepełnosprawnej matki skarżącej, a ojciec skarżącej, nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. W judykaturze podkreślane jest stanowisko, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. W wykładni celowościowej przepis ten, w ocenie Sądu, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (zob. np. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 987/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. IV SA/Wr 924/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 972/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 429/21). Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a opiekę tę – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20). Za powyższą wykładnią przemawia dodatkowo treść powołanych przez organ odwoławczy przepisów k.r.i.o., w których organ ten nie dostrzegł, iż w określonych sytuacjach obowiązek alimentacyjny jest ograniczony. I tak, zgodnie z art. 27 k.r.i.o. zd. pierwsze, oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ustawodawca przewidział w tym przepisie, że obowiązek przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny jest uzależniony od sił i możliwości małżonka, co oznacza, że w przypadku obiektywnego braku tych przymiotów, małżonek jest zwolniony z tego obowiązku lub obowiązek ten jest co najmniej ograniczony. Z kolei art. 132 k.r.i.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Tu również konsekwentnie ustawodawca przewidział sytuację, w której zobowiązany w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Z obu powołanych przepisów wynika zatem, że obowiązki jednego małżonka względem drugiego nie mają charakteru bezwzględnego i uzależnione są od obiektywnych możliwości ich spełnienia. W realiach niniejszej sprawy ojciec skarżącej, a mąż osoby wymagającej opieki, jest osobą, która ma 82 lata i z deklaracji skarżącej oraz przedłożonych przez nią dokumentów wynika, że jest on przewlekle chory i sam wymaga opieki. Podkreślenia nadto wymaga, iż w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, iż ustawodawca niejako z góry zakłada, że każda osoba, która ukończyła 75 lat, wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W związku z tym domniemaniem wprowadził dwa różne świadczenia adresowane do tych osób mając na celu wsparcie ich w ponoszeniu wydatków związanych z koniecznością korzystania z takiej pomocy. Pierwszym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Drugim świadczeniem jest dodatek pielęgnacyjny, który przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia - art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291). Uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 u.ś.r.). Oba te świadczenia mają ten sam cel jako dodatkowe wsparcie dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, z uwagi na zaawansowany wiek. Skoro zatem ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku 75 lat sama co do zasady wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku 75 lat lub więcej (nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 122/15). Stąd też wyłączenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji, gdy małżonek nie może z przyczyn obiektywnych i oczywistych takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. W ocenie Sądu fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki nie został wykazany stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie może jeszcze przesądzać, że umożliwia on sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, a tym samym uniemożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez córkę osoby wymagającej opieki. Stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki, a ojca skarżącej może być wykazany również innymi dowodami. Nie można przy tym z góry założyć, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą tego wymagającą. Uwzględniając zatem skargę należało uchylić odmowne decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W szczególności winien dokonać oceny niemożności sprawowania opieki przez ojca skarżącej kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, uwzględniając przy tym zgromadzone w sprawie dowody potwierdzające jego stan zdrowia. To z kolei winno doprowadzić do wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji, zgodnie z jej wnioskiem. Mając na uwadze wskazane uchybienia należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie oprócz naruszenia prawa materialnego naruszyły również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl