VIII SA/Wa 355/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z [...] stycznia 2021 r. Nr [...] Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. (dalej: Wójt, organ I instancji) z [...] stycznia 2021 r., Nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] maja 2020 r. (data wpływu pisma do organu I instancji) E. B. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) zwróciła się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką T. G., lat [...], która orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z [...] lipca 1996 r. została zaliczona do [...] grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. W orzeczeniu tym jednocześnie wskazano, że inwalidztwo jest [...], a ww. wymaga opieki osób drugich. Z kolei z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...] grudnia 1990 r. wynika, że inwalidztwo istnieje właśnie od tego dnia. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji sprawa była dwukrotnie rozpoznawana przez Kolegium, które decyzjami z [...] lipca 2020 r. znak: [...] oraz z [...] października 2020 r. znak: [...] uchyliło odpowiednio w całości decyzje organu I instancji z [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz z [...] września 2020 r. Nr [...] odmawiające skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia, wskazując w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, w tym, czy E. G. (mąż niepełnosprawnej) legitymuje się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności. Kolegium każdorazowo zwracało również uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jest taka interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), iż nie ma znaczenia, w jakim wieku powstała niepełnosprawność matki skarżącej. Wójt, rozpoznając sprawę po raz trzeci, decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 17 u.ś.r., ponownie odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Podstawę odmowy stanowił art. 17 ust. 1b u.ś.r., który - w ocenie organu I instancji - wyłączał możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończenia 18 roku życia, ewentualnie w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jak również warunek z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Wójta wyrok TK z 21 października 2014 r. wydany w sprawie K 38/13 nie spowodował zmian w u.ś.r. Ustawodawca nie dokonał bowiem w tym zakresie żadnych zmian, dlatego zakwestionowany w wyroku przepis jest nadal aktualny. W odwołaniu od decyzji wnioskodawczyni wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką i wskazała, że jej ojciec nie może zająć się mamą, ponieważ sam potrzebuje opieki. Wprawdzie obecnie nie posiada on orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ale procedura zmierzająca do jego uzyskania jest w toku. Podała, że mama jest osobą leżącą, pampersowaną, dlatego skarżąca jeździ do niej codziennie ponad 15 km i zostaje tam od godziny 7 rano do 21 wieczorem, a w razie potrzeby zostaje na noc. Wykonuje wszystkie czynności przy swoich rodzicach, pomaga w ubieraniu, jedzeniu, robi zakupy, pierze, sprząta. Opieka nad matką zajmuje jej 24 godziny na dobę i 7 dni w tygodniu. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta z [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że niepełnosprawna w stopniu [...] matka skarżącej mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem E. G., ale opiekę nad nią sprawuje wnioskodawczyni, która nie pracuje zawodowo, codziennie jeździ do matki 15 km i zostaje tam na cały dzień, a w razie potrzeby na noc. Pomaga jej w ubieraniu, jedzeniu, robi zakupy, pierze, sprząta, podaje leki. Jeżeli musi załatwić sprawę w mieście lub wyjść na dłużej, to pomoc świadczy wynajęta przez nią opiekunka. Jej rodzeństwo nie pobiera żadnych świadczeń związanych z opieką nad matką. Ojciec skarżącej ma [...] lat, ale nie legitymuje się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności. Kolegium, przywołując treść przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r., w pierwszej kolejności wskazało, że niezasadna była odmowa przyznania stronie wnioskowanego świadczenia z tego powodu, że niepełnosprawność jej matki powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem kryterium momentu uzyskania niepełnosprawności, jako umożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności po ogłoszeniu wyroku TK z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13. Wyjaśniono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W związku z powyższym SKO uznało, że nie ma znaczenia w jakim wieku powstała niepełnosprawność matki wnioskodawczyni. Nie budziło wątpliwości Kolegium także to, że strona sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką, a zakres tej opieki wyklucza podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia. Powyższa ocena nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wójta, bowiem przeszkodą uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia była przesłanka negatywna po stronie osoby wymagającej opieki, zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r., z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw prawnych w niniejszej sprawie do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz niepełnosprawnej matki, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopóki więc skarżąca nie wykaże, aby mąż T. G. legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak realnego niewypełnienia obowiązków małżeńskich pomiędzy tymi osobami nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. Skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. Wraz ze skargą złożyła orzeczenie Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] stycznia 2021 r., nr akt [...], dotyczące E. G., wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność ustalenia, że jej ojciec, a mąż T. G., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. (trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji). W związku z powyższym skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że na dzień wydania swojej decyzji nie posiadał wiedzy, że E. G. orzeczeniem z [...] stycznia 2021 r. został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Dlatego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, skargę należy uznać za zasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie Sądu na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżąca należąca do grupy osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec swojej niepełnosprawnej matki, zaliczonej do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, sprawuje nad nią stałą i rzeczywistą opiekę (strona 5 zaskarżonej decyzji). Zasadnie również organ odwoławczy przyjął, że wobec treści wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, brak było podstaw do uznania, że nie został spełniony jeden z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (str. 3 zaskarżonej decyzji). Stosownie do jego treści świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Niewątpliwie organy administracji publicznej związane są orzeczeniem TK w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylać od tego związania (tak jak to czynił trzykrotnie organ I instancji w swoich decyzjach) przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, czy też niepoprawienia przez ustawodawcę zakwestionowanego stanu prawnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak podzielić stanowiska organu odwoławczego co do tego, że przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stoi na przeszkodzie brak legitymowania się przez E. G. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujące jest zapatrywanie, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Zapatrywanie to pozostaje aktualne także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a tę opiekę – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Pozostawanie w związku małżeńskim stanowi zatem tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. na gruncie stanów faktycznych, w których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego domagała się osoba obciążona wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności niż żyjący współmałżonek, który obiektywnie nie był zdolny tego obowiązku wypełnić, w procesie wartościowania wyników wykładni ww. przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny przyznawał pierwszeństwo wykładni celowościowej oraz systemowej, uwzględniającej takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), pomijając sprzeczne z nimi wyniki wykładni literalnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 722/09; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 46/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z 14 lipca 2021 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 394/21, które Sąd orzekający akceptuje w okolicznościach niniejszej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że skarżąca w toku postępowania wielokrotnie informowała organy o stanie zdrowia ojca E. G. oraz wszczęciu procedury o uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (vide: odwołania od decyzji Wójta z [...] czerwca 2020 r. i [...] stycznia 2021 r., oświadczenie z [...] stycznia 2021 r.). Poza tym z zaświadczenia lekarskiego z [...] sierpnia 2020 r. wynika, że chory wymaga opieki i nie jest zdolny sprawować opieki nad żoną. O obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki nad T. G. przez jej męża świadczą również wywiady środowiskowe z [...] sierpnia 2020 r. ("mąż nie jest w stanie opiekować się żoną, bo sam jest osobą leżącą i wymagającą opieki") i [...] listopada 2020 r. ("stan zdrowia ojca i matki uniemożliwia jej podjęcie pracy"). Organ odwoławczy dwukrotnie w swoich decyzjach kasacyjnych z [...] lipca 2020 r. i [...] października 2020 r. zlecał organowi I instancji ustalenie, czy E. G. może opiekować się żoną T. G., czy zakończyła się procedura uzyskania przez ojca skarżącej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pomimo tego Kolegium przed wydaniem zaskarżonej decyzji (które miało miejsce [...] lutego 2021 r.) nie upewniło się, czy skarżąca dysponuje już wymaganym orzeczeniem dotyczącym stopnia niepełnosprawności jej ojca. W istocie zostało ono wydane już [...] stycznia 2021 r. i stanowiło potwierdzenie okoliczności wynikających z zebranego materiału dowodowego w sprawie, że E. G. nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawną żoną z uwagi na jego trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji (orzeczenie k. 8 akt sądowych). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające naruszyły przepisy prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. przez nieuwzględnienie wykładni celowościowej i systemowej tych przepisów, a organ odwoławczy dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przedwczesne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien w pierwszej kolejności zbadać pozytywne przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wskazane w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., następnie - uwzględniając treść wyroku TK w sprawie K 38/13 - uznać, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być podstawą do odmowy przyznania tego świadczenia wobec matki wnioskodawczyni, jak również zbadać przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. w kontekście posiadanego przez E. G. orzeczenia z [...] stycznia 2021 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji.