VIII SA/Wa 356/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi T. P. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R." w części sposobu zagospodarowania działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] stanowiących własność T. P., położonych w rejonie Zalewu [...] w R.; 2) zasądza od Rady Miejskiej w R. na rzecz skarżącego T. P. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr 642/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku Rada Miejska w R. uchwaliła zmiany ,,Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R.’ obejmujące tereny położone w rejonie Zalewu [...] w R.. W uzasadnieniu uchwały podnoszono, że dla tego obszaru przygotowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ,,Zalew [...] ’’. Zmiana studium ma na celu uzyskanie zgodności ustaleń miejscowego planu z ustaleniami studium. Przedmiotem zmiany studium jest częściowa zmiana przeznaczenia terenów objętych opracowaniem. Zmiana polega na przeznaczeniu części terenów zielonych otwartych pod usługi sportu i rekreacji, zabudowę mieszkaniową ekstensywną i intensywną, tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej pod zabudowę intensywną i usługową, tereny przemysłowe pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Cały teren przeznaczony ma być pod funkcje miastotwórcze (zespół sportowo- rekreacyjny). Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w R., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (DZ.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako u.s.g.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. P. domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucał naruszenie art. 1 ust.2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 10 ust.1 pkt 5 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu skargi podnosił, że jest właścicielem działek położonych przy ulicy S. o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oraz współwłaścicielem działki nr ewidencyjny [...], które objęte są zmianami studium przyjętymi powyższą uchwałą. Na przedmiotowych działkach realizuje on budowę domu zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Stanowiące jego własność działki w materiałach studium oznaczone są jako ,, tereny zielone otwarte’’. W ustaleniach studium jego działki nie zostały wzięte pod uwagę przy określeniu infrastruktury komunikacyjnej i technicznej (dostęp do mediów). Nie określono też zakresu ochrony prawa własności planując tereny zielone otwarte na prywatnych działkach. W projekcie zmian nie uwzględniono jakości życia na jego działkach planując w sąsiedztwie obiekty sportowe. Nie uwzględniono też możliwości prowadzenia żadnej działalności gospodarczej, chociaż na terenach tych przewidziana jest działalność usługowa. Nadto skarżący podnosił, że materiały studium sporządzone zostały na nieaktualnych materiałach geodezyjnych – mapach kartograficznych. Na mapach tych ulica S. na odcinku przy którym położone są jego działki została oznaczona jako działka nr [...]. Zmieniony został też jej przebieg, a zmiany te nie mają podstawy prawnej, ani nie zostały udokumentowane. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wnosiła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podnosiła, że teren Zalewu [...] w R. już w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego z roku 1994 był kwalifikowany jako tereny otwarte, zalewowe, zielone. We wszystkich wcześniejszych opracowaniach planistycznych i obecnie obowiązujących teren wzdłuż rzeki [...] i zalewu [...] był terenem otwartym, zielonym nie przeznaczonym pod zabudowę. Dolina rzeki [...] i boczne doliny tworzą system terenów otwartych miasta bardzo istotne dla klimatu, warunków życia mieszkańców oraz prawidłowego rozwoju R.. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazywał, że niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia oceny, że gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego rozumianego jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W odniesieniu do zarzutu sporządzenia materiałów studium na nieaktualnych materiałach organ podnosił, że przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego nie narzucają obowiązku opracowania studium w oparciu o aktualne mapy. Tego rodzaju opracowania mogą być dokonywane na mapach z zasobu geodezyjnego nawet na różnych skalach. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 roku w sprawie syg. akt VIII SA/Wa 174/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołując się na przepis art. 101 u.s.g. wskazał, że skarżący nie wykazał w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. Zdaniem Sądu uchwalone zmiany studium nie zmieniają sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego. Zatem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w R. nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zarzuty skarżącego podniesione przeciwko zaskarżonej uchwale należy kwalifikować co najwyżej jako mające charakter faktyczny. Interes ten nie jest chroniony prawem. Żaden przepis prawa nie daje zainteresowanemu w ustaleniu określonych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 roku, syg. akt II OSK 2195/10 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podnosił, że Sąd I Instancji nie wskazał tych okoliczności faktycznych sprawy, które uzasadniałyby konkluzję o braku interesu prawnego skarżącego i braku jego naruszenia. Sąd wskazywał na interes faktyczny, ale bez ustosunkowania się do stwierdzenia skargi, że na swoich działkach objętych zamiarem studium skarżący legalnie realizuje budowę domu, a studium ma zaliczyć te działki do ,, terenów zielonych otwartych’’. Skarżący T. P. i Rada Gminy w R. przy ponownym rozpoznaniu sprawy podtrzymali swoje stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku uchwały) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia 30 listopada 2009 roku nr 642/2009 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta R.. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Zasady i tryb postępowania wskazany wyżej są zmodyfikowane w art. 101 u.s.g. Tak więc w niniejszej sprawie istotne jest przeprowadzenie kontroli czy skarżący spełnia przesłanki wskazanego przepisu. Zgodnie z art. 101 ust.1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z 22. 02.2006 roku, syg. akt II OSK 1127/05). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. obejmującego tereny położone w rejonie zalewu [...]. Przedmiotowa uchwała odnosi się do terenu na którym położone są działki – nr [...],[...] i [...] będące własnością, bądź współwłasnością skarżącego T. P.. Przedmiotową uchwałą zostały one zaliczone do terenów zielonych otwartych w sytuacji gdy decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szamba na terenie działki nr [...] (w wyniku podziału powstały działki nr [...],[...], działka nr [...] droga dojazdowa). W pierwszej kolejności należy rozważyć i odnieść się do możliwości zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g. uchwały Rady Miasta R. w przedmiocie zmiany zapisów studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy R. dla terenów ,,Zalew [...]’’. Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2008 roku, syg. akt II OSK 1765/07 gdzie Sąd podniósł, że ,,Skarga z art. 101 u.s.g. przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Również nie sposób podzielić poglądu, że uchwała rady gminy podejmująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania’’. Z jednej strony należy zauważyć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które nie jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie należy podnieść, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów, przy czym zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan nie tylko ma być spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2010 roku, syg. akt II SA/Kr 733/10). Wnoszący skargę na uchwałę rady w sprawie studium winien wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie Sądu sytuacja podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 u.s.g. na ustalenia studium jest inna niż podmiotu wnoszącego skargę na ustalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W skardze tej należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia prawem chronionego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 roku, syg. akt OSK 1563/04). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego T. P.. Sąd nie podziela poglądu, iż właściciele nieruchomości nie mogą mieć interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż nie dotyczy ono ich interesu prawnego. Uprawnienie takie przysługuje właścicielom, o ile w konkretnym przypadku dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi do naruszenia władztwa planistycznego gminy. Należy uznać, że jeżeli skarżący ma nieruchomości położone w obszarze objętym kwestionowaną uchwałą i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości, a to jest wystarczające do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Gdybyśmy uznali, że strona może skarżyć dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy z woli ustawodawcy plan musi być zgodny ze studium, to brak możliwości zaskarżenia studium wręcz naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 roku, syg. akt II OSK 350/10, Lex nr 597554). Organ uchwalając studium winien mieć na uwadze między innymi zapis art. 10 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakłada na organ obowiązek uwzględniania uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. W sytuacji gdy działki skarżącego zostały przeznaczone do zabudowy, co wynika z decyzji z [...] grudnia 2007 roku o pozwoleniu na budowę - organ uchwalając zmianę studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego winien uwzględnić przeznaczenie działki wynikające z wyżej powołanej decyzji. Brak odniesienia się i uwzględnienia przeznaczenia działek skarżącego wynikającego z przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy, iż organ przekroczył zakres władztwa planistycznego. Co prawda to organ decyduje o sposobie przeznaczenia danego terenu, lecz z uwagi na wydaną decyzję winno to być uwzględnione ustalone przeznaczenie, zwłaszcza, że skarżący kwestionował prawidłowość przyjętego ustalenia planistycznego w stosunku do jego nieruchomości. Rada nie przedstawiła argumentacji jakimi przesłankami się kierowała przyjmując ten sposób zagospodarowania działek skarżącego, zwłaszcza że te dwa sposoby zagospodarowania wzajemnie się wykluczają- tereny zielone otwarte i teren pod budowę domu jednorodzinnego wraz z szambem. Kwestionowane ustalenie bez właściwego uzasadnienia powoduje, że niekiedy nie sposób odeprzeć zarzutu arbitralności i dowolności przyjętego rozwiązania. Co prawda zaskarżona uchwała nie eliminuje z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, ale w przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania będą występowały dwa konkurencyjne sposoby zagospodarowania działek skarżącego. Jeden wynikający z ustaleń studium (teren zielony otwarty), a drugi wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych też względów w ocenie Sądu biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 10 ust.1 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznając, że doszło do naruszenia zasad sporządzania studium, co skutkowało przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieuwzględnienia sposobu zainwestowania działek skarżącego, należało w tym zakresie stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.