VIII SA/Wa 385/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. UZASDNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 14, art. 17, art. 39, art. 101, art. 106, 109 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593) – dalej jako "ustawa o pomocy społecznej" oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." odmówił przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie części potrzeb zgłoszonych przez S.W. do protokołu z dnia 5 maja 2008r., tj. opłat za energię elektryczną, wodę i czynsz, dojazdy autobusem, bieliznę osobistą, zakup przyborów biurowych, prasy, książki, biletu do teatru, opłaty za radio i telewizję, poczty, fryzjera, zakupu leków, zniczy, kwiatów oraz innych wydatków. Organ podniósł, że w budżecie na 2008 rok Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. otrzymał od gminy kwotę 7.711.239,00 zł z przeznaczeniem na zasiłki i pomoc w naturze do wykorzystania w części 1/12 miesięcznie. Z kwoty tej należało zabezpieczyć pomoc na posiłki dla dzieci i dorosłych 2.760.000,00 zł, na sprawienie pogrzebu 91.239,00 zł, pozostała kwota 4.860.000,00 zł przeznaczona jest na zasiłki celowe dla osób i rodzin. Z analizy ilości spraw prowadzonych w 2007r. wynika, że przeciętnie w każdym miesiącu do pomocy uprawnionych może być od 3500 do 4000 osób i rodzin, natomiast miesięczna kwota pomocy jaka może być wydatkowana na pomoc w formie zasiłków wynosi 405.000,00 zł, - czyli około 101 zł na rodzinę. Ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodek nie jest w stanie zaspokajać nawet w stopniu dostatecznym wszystkich zgłaszanych i uzasadnionych potrzeb. Kierując się nadrzędną zasadą dobra osób znajdujących się w niedostatku stara się nikogo nie pozbawić pomocy, choć zdaje sobie sprawę, że bardzo często wysokość przyznanego zasiłku jest nieadekwatna do faktycznych potrzeb rodziny. Musi jednak uwzględniać własne możliwości finansowe, dlatego też wysokość zasiłku została dostosowana do posiadanych środków. Organ wyjaśnił również, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, że dochód wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł, na dochód ten składa się ½ dotacji do czynszu w kwocie [...] zł oraz zasiłek okresowy w kwocie [...] zł. Ośrodek stwierdził w toku postępowania istnienie niezbędnej potrzeby bytowej w postaci dofinansowania zakupu żywności, środków czystości, pościeli, odzieży oraz napraw obuwia i napraw krawieckich, a także drobnych napraw domowych i przyznał pomoc w tym zakresie. Odmówiono natomiast pomocy na dopłatę do bieżących opłat za energię elektryczną, wodę i czynsz, dojazdy autobusem, bieliznę osobistą, zakup materiałów biurowych, prasy, ksiązki, biletu do teatru, opłaty za radio i telewizję, poczty, fryzjera, zakupu leków, zniczy, kwiatów oraz innych wydatków. Organ ustalił, iż opłaty za czynsz, energię i wodę są systematycznie regulowane przez żonę wnioskodawcy, z którą wspólnie zamieszkuje ale prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Nadto organ wskazał, iż wnioskodawca otrzymuje dodatek mieszkaniowy, którego wysokość uzależniona jest m.in. od wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania, wobec tego należy stwierdzić, że potrzeby te zostały zabezpieczone w ramach otrzymywanego dodatku mieszkaniowego. Organ odmówił pomocy na zakup biletu autobusowego, przyborów autobusowych, prasy, książki, biletu do teatru, zniczy, kwiatów oraz opłaty na radio i telewizję uznając, iż wydatki te nie należą do najpotrzebniejszych potrzeb bytowych, nadto wskazał, iż wnioskodawca odmówił proponowanej pomocy w postaci biletu uprawniającego do bezpłatnych przejazdów celem efektywnego poszukiwania pracy. Potrzeba zakupu bielizny została zaspokojona poprzez przyznanie zasiłku w kwocie [...] zł na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., natomiast pomoc na usługi fryzjerskie została uwzględniona w kwocie przyznanego zasiłku celowego na zakup środków czystości. W ocenie organu zgłoszona potrzeba zakupu leków nie znajduje potwierdzenia, gdyż wnioskodawca nie przedstawił nie zrealizowanych recept, które należałoby wykupić. Odnosząc się natomiast do zgłoszonej potrzeby na "inne wydatki", które wnioskodawca sprecyzował jako zdarzenia losowe np. pogrzeb osoby znajomej organ wskazał, iż nie ma możliwości udzielenia pomocy w tym zakresie, nadto wydatki te nie mieszczą się w katalogu niezbędnych potrzeb bytowych. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie twierdząc, że organ narusza art. 67 Konstytucji RP odmawiając mu pomocy finansowej za miesiąc czerwiec 2008 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził, że z ustaleń wywiadu z dnia 9 maja 2008 r. wynika, iż skarżący zamieszkuje wspólnie z żoną, z którą prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, korzystającą z różnych form pomocy świadczonej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. (zasiek okresowy, celowy, dodatek mieszkaniowy). Jak wynika z akt sprawy wysokość osiąganych przez niego dochodów jest niższa od kryterium dochodowego określonego przepisem art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o pomocy społecznej. Aktualna wysokość dochodu skarżącego z miesiąca kwietnia 2008 r. to kwota [...] zł (1/2 dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł i zasiłek okresowy w kwocie [...] zł). Zdaniem organu odwoławczego trafna była odmowa przyznania przez organ I instancji pomocy w zakresie dofinansowania opłat za energię elektryczną, wodę i czynsz, dojazdy autobusem, bieliznę osobistą, zakup przyborów biurowych, prasy, książki, biletu do teatru, opłaty za radio i telewizję, poczty, fryzjera, zakupu leków, zniczy, kwiatów oraz innych wydatków. Organ ten działał bowiem zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego, z treści przepisu art. 39 ustawy wynika, że pomoc w formie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza, to że organ pomocy społecznej samodzielnie decyduje o rodzaju i zakresie takiej pomocy. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wyznacznikami przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego są sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany oraz możliwości finansowe organu pomocy społecznej i potrzeby innych osób. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż odmowa pomocy w przedmiotowej sprawie nie spowodowała, że wnioskodawca został pozbawiony pomocy w zupełności, bowiem decyzją z dnia [...] maja 2008 r. organ I instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu żywności, środków czystości, pościeli, odzieży oraz drobne naprawy w łącznej kwocie [...] zł, a nadto decyzją z tej samej daty przyznał wnioskodawcy zasiłek okresowy w kwocie [...] zł na okres dwóch miesięcy. Odnosząc się zaś do zawartego zarzutu naruszenia art. 67 Konstytucji RP w ocenie organu jest on bezzasadny. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodził się wnioskodawca, który pismem z dnia 22 lipca 2008 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w toku instancji orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. W uzasadnieniu skargi S.W., wskazał, że organ I instancji notorycznie łamie jego prawa wynikające z art. 67 Konstytucji i udziela pomocy niezgodnie z tym artykułem, zaś organ odwoławczy utrzymuje takie wadliwe decyzje w mocy. Wniósł również o powołanie "ekspertów", którzy wypowiedzą się co do tego, czy przyznana mu w czerwcu 2008 r. pomoc społeczna stanowi zabezpieczenie społeczne i jest zgodna z art. 67 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł i jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. skarżący cofnął wniosek o powołanie "ekspertów", złożył natomiast wniosek o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy przyznana mu przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. za miesiąc czerwiec 2008 roku pomoc stanowi zabezpieczenie społeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. Zgodnie z dyspozycją art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, co oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Natomiast z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06, opubl. Lex nr 299415), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Organy orzekające w omawianej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. W pierwszej kolejności organy prawidłowo ustaliły kryterium dochodowe wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a następnie precyzyjnie wskazały zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz zakres korzystania z pomocy społecznej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji przy wydaniu decyzji dotyczącej S.W. uwzględniły wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej. Kwestionowane przez skarżącego decyzje nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy skarżący regularnie korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej. Jego sytuacja materialna i życiowa jest znana pracownikom opieki społecznej, dane te są zgodnie z obowiązującymi przepisami aktualizowane, skarżącemu udzielana jest wszechstronna pomoc, m.in. w postaci zasiłków okresowych, zasiłków celowych na zakup żywności, obuwia, środków czystości. Odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej przez skarżącego pomocy została należycie umotywowana. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, iż decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek na dofinansowanie zakupu żywności, środków czystości, obuwia oraz napraw krawieckich, drobnych napraw domowych, pościeli oraz odzieży w łącznej wysokości [...] zł, nadto skarżący ma przyznany decyzją z dnia [...] maja 2008 r. zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] maja 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. Oznacza to, iż nie pozostał on bez wsparcia finansowego udzielonego ze strony organu do tego uprawnionego. W ocenie Sądu zasadnie organy odmówiły wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie bieżących opłat związanych z utrzymaniem mieszkania w postaci opłat za wodę, energię elektryczną oraz czynsz. Opłaty te jakkolwiek należą do bieżących potrzeb bytowych, to jednak jak wynika z akt postępowania administracyjnego są regulowane przez żonę skarżącego, nadto skarżący korzysta z dodatku mieszkaniowego. Odmowa przyznania zasiłku w tym zakresie nie narusza więc prawa, skoro wnioskodawca na ten właśnie cel korzysta z innej formy pomocy w postaci dodatku mieszkaniowego, a ponadto brak jest informacji jakoby wnioskodawca posiadał zaległości w regulowaniu tych opłat. Ma to istotne znaczenie o tyle, że brak zaległości świadczy o tym, iż strona dysponuje środkami finansowymi na ponoszenie tych wydatków. Z tym zakresie Sąd podzielił w pełni stanowisko zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 448/07, opubl. Lex nr 342095) zgodnie z którym regulowanie, przez stronę przy pomocy dostępnych środków finansowych, należności z tytułu korzystania z energii elektrycznej i wody, oznacza iż wykorzystuje posiadane w tym zakresie możliwości bez konieczności wsparcia środkami pomocy społecznej, i może uzasadniać odmowę udzielenia zasiłku celowego. Należy również wskazać, iż zasadnie organy oceniły, iż zakup biletu autobusowego, przyborów biurowych, prasy, książki, biletu do teatru, zniczy, kwiatów oraz opłaty na radio i telewizję jak również wydatki związane z pogrzebem osoby znajomej nie mieszczą się w katalogu podstawowych potrzeb bytowych, wobec czego odmówiły pomocy na ten cel. Odnosząc się zaś do oceny odmowy uwzględniania dofinansowania na pozostałe potrzeb wnioskodawcy, a mianowicie zakup leków, bielizny oraz usług fryzjerskich, stwierdzić należy, iż decyzja organu w tym zakresie również znajduje oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Część wskazanych potrzeb została bowiem zaspokojona (zakup bielizny i usługi fryzjerskie), natomiast konieczność zakupu leków nie została potwierdzona, bowiem wnioskodawca nie przedstawił recept ewentualnie zaświadczeń lekarskich potwierdzających konieczność ich zakupu. Tak więc, w ocenie Sądu, organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego w przyznaniu zasiłku celowego określonej w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por. wyrok z dnia 14 lutego 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, opubl. Lex nr 194040). W świetle powyższego nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, a o odmowie przyznania świadczenia w pełnym zakresie decydowała zarówno sytuacja życiowa skarżącego, jak również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu, w tym naruszeń przepisów Konstytucji RP. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 67 Konstytucji RP wskazać trzeba, że jest on bezzasadny. Powołany przepis stanowi, że obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji wskazanego przepisu art. 67 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że podniesiony zarzut nie został przez skarżącego w żaden sposób sprecyzowany, ani poparty jakimikolwiek argumentami. Sąd rozpoznający sprawę nie znalazł również powodów do skorzystania z instytucji określonej w art. 193 Konstytucji RP i przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Sąd przedstawia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne tylko i wyłącznie wówczas, gdy dochodzi do przekonania o niekonstytucyjności danego przepisu. Podkreślić przy tym należy, że wniosek strony postępowania sądowego o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego nie jest dla niego wiążący. Decyzja o przedstawieniu pytania prawnego, należy bowiem do wyłącznej właściwości sądu, który nie jest związany w tym zakresie wnioskami stron postępowania. Przedstawienie pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu ma bowiem sens wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwość co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją i da temu wyraz w uzasadnieniu pytania prawnego. Sąd nie może stawiać pytania, dopóki sam nie wyrobi sobie przekonania o występującej sprzeczności. W przedmiotowej sprawie Sąd takiej sprzeczności nie dostrzegł i w związku z tym, wniosek strony o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału jest bezzasadny. Wyrażone we wniosku strony wątpliwości co do zgodności przepisu z Konstytucją nie mogą być uznane za wątpliwości sądu. Oznaczałoby to bowiem wymuszenie przez strony przedstawienia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, mimo, że sąd byłby przekonany o zgodności danego przepisu z Konstytucją. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.