VIII SA/Wa 41/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: Kolegium organ odwoławczy) znak: [...] z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania parteru na zakład rehabilitacji na działce nr [...] (obręb 0101- [...] 1, ark. 133), położonej w R., przy ul. B. [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek P. C. (dalej: skarżący, inwestor), złożony w dniu [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji) w dniu [...] grudnia 2015 r. wydał decyzję Nr [...], w której odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji z uwagi na brak kontynuacji funkcji. Powyższa decyzja została przez Kolegium uchylona do ponownego rozpoznania przez organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...]. Organ odwoławczy wskazał, że utworzenie niewielkiego zakładu rehabilitacji może stanowić uzupełnienie funkcji mieszkaniowej w analizowanym obszarze. W toku dalszego postępowania Prezydent w decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta została przez SKO również uchylona decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], bowiem opracowana przez organ analiza była zbyt ogólna i nie zawierała szczegółowych ustaleń odnośnie do istniejącego zainwestowania. Kolejna decyzja organu I instancji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., ustalająca sposób zagospodarowania dla planowanego przedsięwzięcia, na skutek odwołania skarżącego oraz A. M. i Z. M. (dalej: uczestnicy postępowania) została także uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], z uwagi na wadliwość analizy urbanistycznej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Prezydent, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, zwana dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla zamierzone przez inwestora inwestycji pod nazwą: rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania parteru na zakład rehabilitacji na działce nr ewid. [...] (obręb 0101- [...] 1, arkusz 133) przy ul. B. [...] w R.. Organ I instancji w sentencji decyzji określił m.in.: 1. rodzaj inwestycji jako zabudowę usługową; 2. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym: - nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. B. - wzdłuż linii wyznaczonej przez frontową elewację budynku przeznaczonego do rozbudowy. W przypadku realizacji parterowej rozbudowy we frontowej części działki dopuszczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4,3 m od frontowej granicy działki nr [...], - rozbudowa sytuowana w tylnej części działki nie powinna przekroczyć odległości 10 m od tylnej granicy działki nr [...]; - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy - max 6% powierzchni działki nr [...] (łączna powierzchnia zabudowy istniejącej i projektowanej max 44%). Dla rozbudowy realizowanej wyłącznie we frontowej części działki dopuszcza się wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na max 10% powierzchni działki nr [...] (łączna powierzchnia zabudowy istniejącej i projektowanej max 48%). W przypadku realizacji rozbudowy jednocześnie z przodu i z tyłu budynku dopuszcza się wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na max 16% powierzchni działki nr [...] (łączna powierzchnia zabudowy istniejącej i projektowanej max 54%), przy czym max 6% w tylnej części działki. Ponadto min. 30% terenu ma stanowić powierzchnię biologicznie czynną; - szerokość elewacji frontowej (zachodniej) budynku po rozbudowie - bez zmian; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po rozbudowie - bez zmian; - wysokość rozbudowy - na wysokość 1 kondygnacji nadziemnej, przy czym dla rozbudowy w tylnej części działki - nie wyżej niż do poziomu okien na II kondygnacji istniejącego budynku, a dla rozbudowy we frontowej części działki - do stropu nad I kondygnacją, - geometria dachu rozbudowy - dach płaski, który może stanowić taras dostępny z II kondygnacji budynku. Dla rozbudowy w tylnej części działki dopuszcza się dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci max 15° i spadku w kierunku tylnej (wschodniej) granicy działki nr [...]; 3. warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi; 4. obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; 5. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na aktualną w sprawie analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, przeprowadzoną stosownie do wymogów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzeniem z 2003 r.), która pozwoliła stwierdzić, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, jak również walorów architektonicznych i krajobrazowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli uczestnicy postępowania, nie godząc się, aby w zwartej szeregowej zabudowie został dobudowany budynek, w którym będzie znajdował się zakład rehabilitacyjny. Podnieśli, że budynek inwestora graniczy z ich budynkiem mieszkalnym, a planowana inwestycja ma sięgać do okien parteru budynku nr 17 i zajmie 6 m. W uzasadnieniu odwołania sprecyzowali zarzuty przeciwko planowanej inwestycji dotyczące: zwężenia wizualnego przestrzeni krajobrazu, zaciemnienia oraz utraty atrakcyjności ich działki. Poza tym wskazali, że powstanie zakładu rehabilitacyjnego zwiększy ruch samochodów, co z kolei wpłynie na bezpieczeństwo mieszkańców, zakłóci ład przestrzenny, porządek i ciszę na tej ulicy. Odwołanie od decyzji Kolegium złożył również skarżący, żądając zmiany decyzji w zakresie określenia maksymalnego wskaźnika wielkości nowej zabudowy w tylnej części działki z 6% na 20% powierzchni działki oraz z przodu budynku z 10% na 5%, łącznie 25%, zamiast 16%. Decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej "usytuowania rozbudowy w tylnej części działki, która nie powinna przekraczać odległości 10 m od tylnej granicy działki nr [...]" i w tym zakresie umorzyło postępowanie oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na treść sporządzonej analizy, z której wynika, że w obszarze analizowanym w przeważającej mierze istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zatem rozbudowa istniejącego budynku jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania jego parteru na zakład rehabilitacji stanowić będzie kontynuację funkcji mieszkaniowej jako jej uzupełnienie. Dlatego też Kolegium uznało, że spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analiza wykazała również spełnienie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ww. ustawy, a mianowicie: inwestycja ma dostęp do drogi publicznej - ulicy B., istniejące w terenie uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, działka objęta wnioskiem stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej, wydanie decyzji nie naruszy przepisów odrębnych. Spełnione więc zostały wszystkie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji, dlatego Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Jednocześnie Kolegium uchyliło zawarty w decyzji organu I instancji warunek usytuowania inwestycji od strony działki nr [...], ponieważ określenie linii zabudowy na 10 m od tylnej granicy działki nr [...] było nieuprawnione. W analizie znajduje się wyjaśnienie, że działka nr [...] nie stanowi obecnie drogi wewnętrznej, lecz w ewidencji gruntów są to tereny zurbanizowane, niezabudowane. Dlatego odstąpiono od ustalenia linii zabudowy od tej działki. Kolegium wskazało, że linie zabudowy ustala się od strony dróg publicznych, a nie od granic działek. Odnosząc się do odwołania uczestników postępowania Kolegium podniosło, iż organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko dlatego, że nie wyraża na to zgody sąsiad. Natomiast wszelkie kwestie związane z usytuowaniem inwestycji na działce i rozwiązania projektowe mogą być przedmiotem oceny, ale dopiero przez organ udzielający pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie uwzględnił również odwołania skarżącego wskazując, że z ustaleń analizy wynika, iż działka nr [...] posiada wskaźnik wielkości istniejącej zabudowy 38%. Działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej, gdzie wskaźnik zabudowy wg. analizy urbanistycznej wynosi od 38% do 44%. Zatem ustalenie wskaźnika powierzchni dla nowej i istniejącej zabudowy na poziomie max 44% mieści się w ustaleniach analizy i brak jest podstaw do zmiany wielkości wskaźnika określonego w decyzji. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego, skarżący wniósł o jej uchylenie, jak również decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów zawartych w u.p.z.p., k.p.a. oraz w rozporządzeniu z 2003 r., jednak nie skonkretyzował tych przepisów. W uzasadnieniu skargi zakwestionował ustalony przez organy wskaźnik istniejącej i nowej zabudowy na 44% w sytuacji, kiedy na analizowanym terenie są działki o wyższym wskaźniku zabudowy – 58%, 47%. Zauważył, że organ I instancji ustalił linię zabudowy od tylnej granicy działki na 10 m i właśnie z tego ograniczenia wynika ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy z tyłu na 6%. W zaskarżonej decyzji Kolegium uchyliło wadliwy zapis, ale jednocześnie zaakceptowało jego skutki, tj. wynikający z niego procent zabudowy z tyłu budynku. W tym zakresie organ odwoławczy działał sprzecznie z zasadą obiektywizmu i podnoszenia zaufania obywateli do organów Państwa, określonych w k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że w sprawie przyjęto wielkość wskaźnika powierzchni dla nowej zabudowy na 44% dla całej działki, bez podziału na część przednią i tylną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodne z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Powyższe znajduje potwierdzenie w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Uszczegółowieniem tej regulacji jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przewidujący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z akt sprawy wynika, że dla terenu planowanej przez skarżącego inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie warunków zabudowy musi nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, stosownie do § 3 rozporządzenia z 2003 r., dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono analizę urbanistyczną w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., która była podstawą orzekania w tej sprawie przez Prezydenta. Sąd podziela ogólny wniosek wynikający z analizy z dnia 27 września 2017 r., iż wystąpiły łącznie wszystkie warunki określone w ww. przepisie, umożliwiające wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie. Jednak w zakresie ustalenia linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia z 2003 r.) jak najbardziej zasadne jest stanowisko Kolegium, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił linię zabudowy od strony działki nr [...] (niestanowiącej drogi), określając ją na 10 m od tylnej granicy działki inwestycyjnej nr [...]. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla każdego planowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego ustala się jedną linię zabudowy przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, tj. od strony drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy "w głębi działki" (por. wyroki WSA: w Opolu z dnia 10 marca 2016 r., II SA/Op 517/15, Lex nr 2011239, w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gl 218/14, Lex 1500305, w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2012 r., IV SA/Po 1116/11, Lex nr 1110220, wyrok NSA z dnia 5 lutego 2011 r., II OSK 174/10, Lex nr 992496). Jak wynika z treści analizy urbanistycznej, stanowiącej integralną część decyzji Prezydenta, błędne przyjęcie, że ewentualna rozbudowa w tylnej części działki inwestycyjnej nie powinna przekroczyć linii wyznaczonej przez najbardziej wysunięty budynek (na działce nr [...]), czyli odległości 10 m od tylnej granicy działki nr [...], miało wpływ na ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w tylnej części działki na max. 6% (strona 8-9 analizy). W tym kontekście niezasadny jest wniosek Kolegium, że brak jest podstaw do zmiany wielkości wskaźnika nowej zabudowy określonego w decyzji. Tym samym należy uwzględnić zarzut skargi, że Kolegium z jednej strony zauważyło naruszenie prawa przez organ I instancji w zakresie ustalenia linii zabudowy od tylnej granicy działki inwestycyjnej i je wyeliminowało, ale z drugiej strony zaakceptowało skutki takiego ustalenia, tj. wynikający z niego procent zabudowy działki z tyłu budynku. W ocenie Sądu ta niekonsekwencja organu odwoławczego stanowi naruszenie przepisu § 5 rozporządzenia z 2003 r. (dotyczącego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy) w związku z § 4 tego rozporządzenia, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Kolegium naruszyło przepisy postępowania dotyczące oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) i wyczerpującego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., zleci organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w zakresie uzupełnienia analizy urbanistycznej w kierunku wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy planowanej inwestycji przy założeniu, że nie obowiązuje ograniczenie rozbudowy w tylnej części działki nr [...], a w obszarze analizowanym (zabudowa bliźniacza, szeregowa i budynki mieszkalne wolno stojące) znajdują się działki o wskaźniku zabudowy wyższym niż dotychczas ustalony dla planowanej inwestycji – 58% i 47%. Wprawdzie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, który według przedmiotowej analizy wynosi 36%, jednak dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika aniżeli średni, jeżeli wynika to z treści analizy (por. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r.). Po uzyskaniu uzupełnienia analizy w powyższym zakresie, Kolegium ponownie rozpozna odwołanie skarżącego, przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie Sąd podziela ocenę Kolegium dotyczącą zarzutów odwołania uczestników postępowania, uznając je za nieuzasadnione. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.