II SA/Op 517/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. A., M. O. i W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Tychy z dnia 6 listopada 2014 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżących M. O. i W. O. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej K. A. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.  Uzasadnienie Przedmiot skargi K. A. oraz M. i W. O. stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 marca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tychy z dnia 6 listopada 2014 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym wraz z budową drogi dojazdowej wewnętrznej na działkach nr a i b w [...] przy ul. [...],[...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktyczny i prawnym: Wnioskiem z dnia 4 lipca 2012 r. U. i A. D. wystąpili o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego podpiwniczonego z garażem w bryle budynku na dwa stanowiska na działkach nr a i b w [...] przy ul. [...]. W toku postępowania M. O. pismem z dnia 30 lipca 2012 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zawieszenie postępowania i wyłączenie organu. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2012 r., nr [...], Kolegium wyłączyło Prezydenta Miasta [...] i wyznaczyło do prowadzenia postępowania Prezydenta Miasta Tychy. Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. U. D. zmodyfikowała wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na inwestycję pod nazwą: budowa domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym wraz z budową drogi dojazdowej wewnętrznej na działkach nr a i b. Prezydent Miasta Tychy, po rozpatrzeniu wniosku M. i W. O., postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r., nr [...], odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. zażalenie na postanowienie organu I instancji wnieśli M. i W. O. Po rozpatrzeniu zażalenia Kolegium postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Prezydent Miasta Tychy decyzją z dnia 25 września 2013 r., nr [...], dla inwestycji pod nazwą: budowa domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym wraz z budową drogi dojazdowej wewnętrznej na działkach nr a i b w [...] przy ul. [...],[...], ustalił warunki zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i W. O. oraz K. A., zarzucając naruszenie art. 10 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 31 marca 2014 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że doszło do naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz wskazało na konieczność wezwania inwestorów do usunięcia braków formalnych wniosku, jak i na nieprawidłowości w ustalaniu poszczególnych warunków zabudowy. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta Tychy pismem z dnia 8 maja 2014 r. wezwał wnioskodawców do uzupełniania wniosku poprzez podpisanie go przez drugiego z wnioskodawców, o wskazanie orientacyjnego przebiegu drogi dojazdowej oraz o nadesłanie aktualnego zapewnienia dostaw energii elektrycznej. Braki te zostały uzupełnione dnia 23 maja 2014 r. Następnie sporządzona została przez architekta A. N. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a także projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. strony postępowania zostały zawiadomione o zgromadzeniu materiału dowodowego. Skarżący W. O. z aktami sprawy zapoznał się dnia 25 czerwca 2014 r., wnosząc przy tym uwagę co do przebiegu drogi wewnętrznej. Pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. W. O. wniósł o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2014 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania. Zażalenie na to postanowienie do organu II instancji wniósł W. O. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 24 października 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Tychy. Decyzją z dnia 6 listopada 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta Tychy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym wraz z budową drogi dojazdowej wewnętrznej na działkach nr a i b w [...] przy ul. [...],[...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.), zwanej dalej ustawą, a także na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej zwanego rozporządzeniem i zawierała załączniki w postaci części graficznej (mapa zasadnicza w skali 1:1000) i części tekstowej analizy. W podjętym rozstrzygnięciu organ określił wymogi w zakresie: - ustaleń dotyczących rodzaju zabudowy: wskazując w tym zakresie działki nr a i b o łącznej powierzchni [...] m2 położone przy ul. [...],[...] w [...], jako rodzaj zabudowy - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; - funkcji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wskazując w tym zakresie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym dla samochodów osobowych oraz budowę drogi dojazdowej wewnętrznej (poprzez działki nr a, b). Organ odstąpił od wyznaczania linii zabudowy, której wymóg ustalenia wynikał z z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: na 21% (z uwzględnieniem zabudowy istniejącej) z zachowaniem minimalnego standardu 40% terenu biologicznie czynnego. Szerokość elewacji frontowej ustalił od 16,40 m do 16,50 m, dla wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przyjął wysokość od 3,5 m do 4 m. W zakresie geometrii dachu ustalił dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci 40°, wysokość w kalenicy od 9 m do 9,5 m; - warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, wskazując, że należy zachować warunki ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem zrównoważonego rozwoju wynikające z wymagań ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) w zakresie: ochrony powietrza, wód, ochrony przed hałasem; - warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, przyjmując, że w przypadku kolizji rozwiązanie projektowe wnioskowanej inwestycji należy uzgodnić z użytkownikami sieci pod- i naziemnych, a zapewnienie dostawy i warunki techniczne podłączenia mediów zgodnie z pismem Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z dnia 6 lipca 2012 r., znak [...] oraz oświadczeniem TAURON Dystrybucja S.A. z dnia 15 maja 2014r., znak [...]. Ponadto wnioskowana inwestycja została uzgodniona z Wydziałem Organizacji Zarządzania Drogami i Ruchem Drogowym Urzędu Miasta w [...], pismem z dnia 25 lipca 2012r., znak [...], pod warunkiem: usytuowania obiektów budowlanych w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy (drogi gminnej) zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych z dnia 23 marca 1985 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), uzgodnienia lokalizacji zjazdu stosownie do art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 23 marca 1985 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) dla projektowanego zjazdu z drogi dojazdowej, uzyskania zgody na umieszczenie infrastruktury technicznej w pasie drogowym ulicy, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych z dnia 23 marca 1985 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 260); - warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich, przyjmując, że należy zachować warunki ochrony: przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, w tym określone w przepisie art. 144 oraz 145 k.c., przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Ponadto należy zachować wymagania wynikające z obowiązujących przepisów odrębnych; - warunków w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, poprzez wskazanie, że wnioskowana inwestycja została uzgodniona z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2012 r., nr L. dz. [...]; - warunków w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji – dokonujac ich wyznaczenia na mapie stanowiącej załacznik do decyzji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego, organ powołując się na przepis art. 61 ustawy wskazał, iż planowany zakres inwestycji spełnia wszystkie określone w nim wymogi. Odnosząc się do spornej kwestii dotyczącej realizacji obiektu o wnioskowanej szerokości elewacji frontowej wynoszącej 16,5 m podniósł, iż w ustalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie, w znaczeniu szerokim, są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ wywodził, że w obszarze analizowanym znajduje się w przeważającej większości zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Prezentował stanowisko, że pełen obraz charakterystyki istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym przedstawia tabela nr 1 będąca częścią tekstową analizy (załącznik nr 2 do decyzji). Z owej tabeli wynika, iż wnioskowana zabudowa jest dopuszczalna, ponieważ można ją pogodzić z funkcją zabudowy istniejącej, a gabaryty nawiązują do parametrów zabudowy na działkach sąsiednich. Od powyższej decyzji M. O., W. O. oraz K. A. złożyli trzy jednobrzmiące odwołania, w treści których zarzucili naruszenie art. 10 K.p.a., twierdząc, że przedmiotową decyzję wydano bez zawiadomienia ich o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (przy poprzedniej decyzji, którą uchyliło SKO decyzją z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt [...]). Nadto wskazali, że dołączony do przesłanej decyzji załącznik graficzny nie zawiera w ogóle naniesionego nań planowanego obiektu ani przebiegu drogi, co wobec braku wyznaczenia linii zabudowy jest istotną wadą. Jednocześnie podtrzymali wcześniejsze zarzuty i podnoszone wywody wskazując, iż w sprawie mamy do czynienia z próbą nadużycia oraz obejścia prawa i ustalenia warunków zabudowy dla zlokalizowanego na działkach nr b i a garażu na samochody dostawcze. W tym zakresie podali, iż SKO w Katowicach już wcześniej, jeżeli chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla ww. garaży, stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy, natomiast Wojewoda Śląski stwierdził nieważność decyzji budowlanej z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], którą to następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzją z dnia 16 listopada 2012 r. Argumentowali, że ponieważ brak jest podstaw do podjęcia działań w trybie legalizacyjnym inwestorzy chcą uzyskać warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego (dowodzi tego m. in. idealnie ta sama szerokość elewacji frontowej - zresztą rażąco niezgodna z prawem), który następnie stanie się częścią garażu na samochody dostawcze - na mapie oznaczony literą "t". Zaakcentowali, że brak ustalenia linii zabudowy – (w pkt 11.1) rażąco narusza przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który nie przewiduje możliwości odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. Wywodzili, że rozstrzygnięcie organu byłoby jedynie zgodne z prawem, gdyby ustawodawca dopuścił odstąpienie, a nie stanowił o dopuszczeniu innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Tymczasem brak wyznaczenia linii zabudowy nie może być w żadnym wypadku traktowany jako inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy. Zdaniem odwołujących, wyznaczenie linii zabudowy ma kluczowe znaczenie dla sprawy, albowiem jednoznaczne jej zakreślenie wiąże organy budowlane, które w przyszłości mogą bez żadnych przeszkód "włożyć" planowany dom w bryłę garażu na samochody dostawcze o powierzchni 400 m2 i w ten sposób wnioskodawcy unikną rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu. Podnieśli także, że brak jest graficznego przedstawienia lokalizacji planowanego domu jednorodzinnego na stanowiącym integralną część decyzji załączniku mapowym, co w ich ocenie dyskwalifikuje tak sporządzoną i wydaną decyzję o warunkach zabudowy i oznacza brak wykonania przez organ I instancji zaleceń SKO. Wskazali na niezgodność rozstrzygnięcia z pkt. II. 1 decyzji, gdzie raz jest mowa o garażach, a raz o garażach na samochody osobowe. Nadto podnosząc, iż jest to kolejna próba lokalizacji obiektu "mieszkalnego" na działkach nr b i a, który de facto będzie służył działalności gospodarczej inwestorów poinformowali, że w dniu 5 listopada 2014 r. Prezydent Miasta [...] wszczął kolejne postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z infrastrukturą techniczną w [...] na działkach nr a, b obręb [...]" przy czym według inwestorów planowana inwestycja ma być zlokalizowana przy garażu oznaczonym na załączniku mapowym symbolem "i" (załącznik mapowy podobny do przedmiotowego). Argumentowali, iż skoro tamto postępowanie wszczęto przed wydaniem przedmiotowej decyzji to oznacza, że znacząco zmieni się wielkość powierzchni nowej zabudowy, która i tak już przekracza średni wskaźnik 18%, a zatem narusza § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Nadto skoro inwestorzy mnożą wnioski o warunki zabudowy i to w różnych miejscach działek nr a i b, to winno się przy analizie uwzględniać całość zabudowy, albowiem po wydaniu wszystkich decyzji może się okazać, że nie tylko znacząco przekroczono średnią, ale nawet nie zachowano minimalnego standardu terenu biologicznie czynnego, tym bardziej, że planiści nie uwzględnili ani budowy drogi ani zatwierdzonych decyzją budowlaną nr [...] z 16 listopada 2009 r. miejsc parkingowych oraz innych instalacji, które do dnia dzisiejszego nie są wykonane. Podkreślali, że szerokość elewacji frontowej narusza prawo, albowiem ich średnia wynosi 11 m (według tabeli) a zatem maksymalnie szerokość elewacji frontowej może wynosić plus 20%, co daje wartość 13,2 m, a więc przyjęta wartość 16,5 m jest o ponad 3 m szersza od dopuszczalnej. Ponadto dostrzegli, że dokładnie taką samą szerokość elewacji frontowej ma sporny garaż na samochody dostawcze, co dowodzi działań zmierzających do nadużycia i obejścia prawa oraz narusza prawo, tj. § 6 ust. 1 i rozporządzenia. Zarzucili, że również wysokość górnej krawędzi frontowej od 3,5 do 4 m nie jest typowa dla domu jednorodzinnego i również odpowiada parametrowi garażu na samochody dostawcze. Także ustalenie geometrii dachu, w tym wysokości kalenicy do pułapu 9,5 m, w ocenie skarżących, narusza § 8 ww. rozporządzenia, gdyż średnia wartość wynosi 7 m, a na obszarze analizowanym brak jest parametru powyżej 9 m, co winno było być zbadane (był taki wniosek), jednak pomimo wniosków organ nie zgromadził stosownych materiałów, czym naruszono w sposób istotny art. 7 i 77 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją z dnia 30 marca 2015 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, argumentowało, iż w literaturze przedmiotu decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Zatem jeżeli spełnione zostaną warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, organ ma obowiązek wydać decyzję o warunkach zabudowy. Jeżeli natomiast choć jeden z ww. warunków nie zostanie spełniony, to obowiązkiem organu I instancji jest wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Następnie Kolegium wyjaśniło, że warunki określone w ww. przepisie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. W szczególności szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 25 m, granice natomiast obszaru analizowanego oddalone są od granic terenu objętego wnioskiem o 75 m, a na obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa gospodarcza i garażowa, stanowiąca uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Nadto na działkach nr c i d występuje zabudowa o funkcji usługowo-handlowej. Stąd też analizowany obszar został wyznaczony zgodnie z przepisami. Podniosło przy tym Kolegium, że jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być natomiast zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. Organ odwoławczy argumentował także, że w przedmiotowej sprawie spełniona jest zasada kontynuacji funkcji. Wnioskodawca wskazał bowiem, że planuje budowę domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym, a zatem obiektu o funkcji już występującej na działkach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Nie budzi tym samym wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie zasada kontynuacji funkcji nie została naruszona. Następie Kolegium zaakcentowało, że organ I instancji odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy, wskazując, że planowany budynek będzie zlokalizowany w drugiej linii zabudowy, poza obszarem przylegającym do pasa drogowego. Poinformował jednocześnie, że z takim rozstrzygnięciem nie zgodziły się osoby wnoszące odwołania, podkreślając, że żaden przepis nie pozwala na odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy. W tym zakresie Kolegium wywodziło, że choć mając na uwadze wykładnię językową § 4 ust. 4 rozporządzenia, która prowadzi do wniosku, iż należy w każdym przypadku wyznaczyć linię zabudowy, a odstępstwo od tej zasady jest niemożliwe, zwrócić uwagę też trzeba na cel przepisów regulujących ustalanie linii zabudowy. Z jednej strony mają one bowiem zapewnić ład przestrzenny poprzez zapewnienie usytuowania obiektów budowlanych w takich samych odległościach od pasa drogowego, a z drugiej mają zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i umożliwić zarządcy drogi wykonywanie swoich ustawowych zadań. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Kolegium wskazało, że inwestorzy planują budowę wnioskowanego budynku w głębi działek, natomiast zarówno na działce nr a jak i na działce nr b istnieją już budynki w pierwszej linii zabudowy. W takiej sytuacji, jak podkreśla się w orzecznictwie, brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy "w głębi działki". W konsekwencji w pewnych określonych sytuacjach możliwe jest odstąpienie od ustalenia linii zabudowy. Sytuacja taka w ocenie Kolegium pojawiła się również w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołań w zakresie prawidłowości ustalania szerokości elewacji frontowej planowanego obiektu Kolegium podkreśliło, iż wnioskodawcy planują budowę budynku o szerokości elewacji frontowej 16,5 m, podczas gdy ustalona w ramach analizy funkcji (...) średnia wartość przedmiotowego wskaźnika wynosi 11 m. Wywodziło, iż z uwagi na brak możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej dla wnioskowanego budynku organ I instancji, w oparciu o średnią, skorzystał z możliwości, jakie daje § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Prezydent Miasta Tychy wskazał, że w granicach obszaru analizowanego istnieją obiekty, których elewacje frontowe mają szerokość zbliżoną lub większą od elewacji frontowej wnioskowanego obiektu. Ponownie przeprowadzając analizę funkcji (...) ustalone zostało, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki, których szerokość elewacji frontowych jest wyższa niż 11 m. Są to m.in. budynek na działce e, którego elewacja jest szeroka na 16 m, budynek na działkach nr f, g i h, którego elewacja również jest szeroka na 16 m, budynek na działce i, którego elewacja jest szeroka na 14 m. Funkcja ww. budynków to funkcja mieszkalna, a zatem taka jak funkcja budynku wnioskowanego. W ocenie Kolegium, nie można tym samym stwierdzić, by ewentualna realizacja przez wnioskodawców planowanego budynku przyczyniła się do zaburzenia ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie obiektu, którego szerokość elewacji frontowej odbiega od szerokości elewacji frontowych budynków już istniejących. Natomiast zasadne jest stanowisko wnoszących, że dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy nie powinno się sumować elewacji dwóch przylegających do siebie budynków zlokalizowanych na odrębnych działkach, jednakże nie ma to wpływu na prawidłowość podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. W kwestii zarzutów dotyczących wysokości planowanego obiektu Kolegium argumentowało, że nie będzie odbiegała od wysokości budynków znajdujących się na działkach będących w granicach obszaru analizowanego. W tabeli będącej częścią analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazano wysokości tak górnej krawędzi elewacji frontowych, jej gzymsu lub attyki, jak wysokości głównych kalenic. Średnie wartości dla ww. wskaźników wynoszą 5 m oraz 7 m i odbiegają od wartości wnioskowanych. Niemniej jednak należy uznać zasadność stanowiska organu I instancji, zgodnie z którym możliwe jest ustalenie wysokości gzymsu (3,5 do 4 m.) oraz wysokości głównej kalenicy 9,0 do 9,5 m.) w oparciu o przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia oraz w oparciu o przepis § 8 tegoż rozporządzenia. W konsekwencji uzasadnione jest dopuszczenie możliwości ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej lub jej gzymsu innej niż wynikająca ze średniej. W granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa, której wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych, jej gzymsu lub attyki wynosi od 3,5 do 4 m. Obiektów takich jest 12. Analizując prawidłowość ustalenia wysokości głównej kalenicy Kolegium wyjaśniało, że jedynym przepisem regulującym tę materię jest § 8 ww. rozporządzenia, obligujący do ustalania wysokość głównej kalenicy odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Taka konstrukcja przepisu pozwala na realizację obiektu nawiązującego do obiektów już istniejących. Natomiast odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niezgodność wysokości głównej kalenicy planowanego budynku z analogicznymi wysokościami budynków istniejących mogłaby mieć miejsce tylko w przypadku gdyby owa wysokość doprowadziła do naruszenia ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na istnienie 5 budynków, których wysokość głównej kalenicy wynosi 8 lub 8.5 m oraz dodatkowo jednego budynku którego wysokość głównej kalenicy wynosi 9 m, nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Odnośnie przebiegu drogi wewnętrznej Kolegium podało, że żaden przepis nie pozwala na ustalenie jej szczegółowego przebiegu w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dlatego jej przebieg ma obecnie jedynie charakter informacyjny. Również brak jest podstaw do nanoszenia planowanego budynku na załącznikach mapowych do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Obowiązek taki istnieje tylko w odniesieniu do załączników do wniosku o wydanie ww. decyzji. Końcowo Kolegium wskazało, że nie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż organ I instancji wystosował do stron postępowania zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego - pismo z dnia 18 czerwca 2014 r. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone wszystkim stronom postępowania. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana przez organ I instancji dnia 6 listopada 2014 r. Każda ze stron postępowania miała zatem możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a po dniu 18 czerwca 2014 r. w sprawie nie były gromadzone nowe dowody. W dwóch złożonych na powyższą decyzję jednobrzmiących skargach K. A. oraz M. i W. O. domagali się jej uchylenia oraz o zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., dowodząc, iż w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., jak również naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. polegającego na braku uchylenia decyzji organu I instancji, w tym z uwagi na brak wyczerpującego zebrania rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaakceptowanie wadliwych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Zdaniem skarżących, w sprawie doszło również do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uwzględnieniu w analizie obiektów budowlanych nie mających dostępu do wspólnej drogi publicznej (ul. [...]), a nie tylko mających dostęp do tej samej drogi publicznej (ul. [...]). Uzasadniając powyższe naruszenie skarżący wskazali, że pomimo tego, że sąsiednie działki są zabudowane od tej samej drogi publicznej (ul. [...]) do analizy wzięto działki dostępne od innej drogi publicznej, tj. ul. [...], co budzi wątpliwości. Dowodzili, iż powyższe naruszenie prawa materialnego miało również wpływ na wynik sprawy, albowiem o elewacji frontowej 16,5 m przesądza, według organów, fakt istnienia w obszarze analizowanym budynków o zbliżonej szerokości, tj. 16 m, przy czym żaden z tych budynków nie ma dostępu do ul. [...]. Tymczasem elewacja frontowa obiektów mieszkalnych istniejących przy tej ulicy nie przekracza 12 m, a zatem tylko one powinny być wzięte pod uwagę. Podkreślali, że tylko jeden wskazany w decyzji SKO obiekt o szerokości 16 m ma dostęp do drogi publicznej od ulicy [...], a drugi do ul. [...]. Ponadto podnieśli, że wzięty pod uwagę budynek o szerokości elewacji frontowej 18 m jest bliźniakiem i z tego względu nie mógł być w tym parametrze w ogóle rozpatrywany. Cały, zatem wywód organu o tym, że można przyjąć szerokość 16,5 m, narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżący dopatrzyli się również naruszenia § 6 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia dowodząc, iż ustalona szerokość elewacji frontowej 16,5 m narusza prawo, albowiem średnia wynosi 11 m, a przy uwzględnieniu dodatkowych 20% szerokość wynosi ok. 13,2 m. W konsekwencji ustalona szerokość elewacji frontowej 16,5 m jest znacznie większa, a wywody analizy w tym względzie są całkowicie arbitralne i do tego niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Według skarżących, SKO winno było uchylić decyzje organu I instancji już tylko z tego powodu, że organ ten wskazał, iż w obszarze analizowanym elewacje frontowe mają szerokość zbliżoną lub większą od wnioskowanego obiektu. Powyższa kwestia ma istotne znaczenie także dlatego, że ta dokładnie szerokość elewacji frontowej, tj. 16,5 m powiela szerokość spornego od ponad 5 lat obiektu garażu na samochody dostawcze i ma służyć legalizacji obiektu o charakterze gospodarczym zbudowanego na obszarze mieszkalnym z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując z kolei na naruszenie § 8 rozporządzenia skarżący podnieśli, iż ustalenie geometrii dachu, w tym wysokości kalenicy do pułapu 9,5 m, narusza ww. przepis z uwagi na to, że średnia wartość wynosi 7 m, a na obszarze analizowanym brak jest parametru powyżej 9 m, a nawet 8 m, co winno było być zbadane, jednak organ nie zgromadził stosownych materiałów w postaci dokumentacji architektoniczno-budowlanej, czym naruszono również art. 7 i 77 K.p.a., a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżących, w analizowanej sprawie doszło też do naruszenia § 4 rozporządzenia, albowiem z akt sprawy nie wynika, gdzie budynek ma być sytuowany, przy czym Kolegium raz pisze, że w drugiej linii zabudowy, a innym razem, że w głębi działki. Z tych też względów w sprawie konieczne jest ustalenie linii zabudowy lub co najmniej linii rozgraniczających poszczególne inwestycje (jest kilka innych wniosków o warunki zabudowy na tych samych działkach, czego także pomimo wniosków organy obu instancji nawet nie analizowały). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, przedstawiając te same argumenty co w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Zarządzeniem z dnia 2 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach połączył sprawę ze skargi W. i M. O. o sygn. akt II SA/Gl 542/15 ze skargą K. A. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OW 141/15, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Na rozprawie uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi akcentował, że zachowane zostały wszystkie parametry przewidziane przepisami prawa, a decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Wskazał, że na miejscu, w którym oznaczony jest na mapie projektowany budynek, była pryzma ziemi pozostała po budowie sąsiedniego budynku bliźniaczego garażowego. Pryzma ta została przeniesiona i obecnie teren ten pozostaje pusty. Odnośnie budowy budynku bliźniaczego garażowego podniósł, że posiada pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie, jednak w stosunku do tych decyzji toczą się postępowania nadzwyczajne. Następnie oświadczył, że nigdy przed wnioskiem z dnia 4 lipca 2012 r., nie składał innego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanego budynku mieszkalnego. Uczynił to dopiero wnioskiem późniejszym, dla innego obiektu, który miał być zlokalizowany w innej części działki. W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2016 r. W. O., odnosząc się do odpowiedzi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wywodził jak w skardze. W dalszym ciągu wskazywał na brak prawidłowego ustalenia parametrów odnoszących się do frontu budynku o szerokości 16 m, wysokości górnej kalenicy, a także brak analizy, czy jest to budynek mieszkalny, czy też obiekt z dobudowanym garażem, który poszerza budynek poza bryłę budynku mieszkalnego. Podnosił, że organ odwoławczy nie odniósł się do stwierdzenia nieważności dwóch poprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy dotyczących budowy bliźniaczego budynku garażowego, w których ustalono rażące naruszenie prawa ze względu na wynoszącą 16,5 m szerokość elewacji frontowej garażu, czyli dokładnie tyle samo ile wynosi ona w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia 19 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach przesłało kserokopie wniosków U. i A. D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: budowa garażu na samochód dostawczy na działce b, oraz budowa garażu na samochód dostawczy na działce a, złożonych dla ww. terenu przed dniem 4 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, która we wniosku inwestorów inicjującym postępowanie w tym przedmiocie, określona została jako budowa domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym wraz z budową drogi dojazdowej wewnętrznej na działkach nr a i b w [...] przy ul. [...],[...]. W sprawie zastosowanie zatem znajdowały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.) zwanej dalej również ustawą, która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) zwanego dalej również rozporządzeniem. Przeprowadzona przez Sąd, w trybie przepisów wskazanej ustawy i rozporządzenia, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji utrzymanej nią w mocy, wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.). Zasada dobrego sąsiedztwa realizuje ochronę wartości wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa wypełnia jedną z gwarancji zasady równości, to jest równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przeciwdziała nadto tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 292). Celem wspomnianej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, służy ona bowiem powstrzymaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Lex nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, Lex nr 355295). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11 (Lex - 1145557), wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza wymóg dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Podzielić także należy pogląd, że organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem, winien również ustalić czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie. Natomiast w sytuacji, gdy w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy strony sygnalizują, iż nowa zabudowa będzie znacząco odbiegać gabarytami od istniejącej, organ winien dokonać takiej oceny np. poprzez porównanie brył planowanego budynku lub jego kubatury z budynkami już istniejącymi. Jeżeli nowa inwestycja w zakresie bryły lub kubatury rażąco odbiega, np. jest znacznie większa od największego budynku istniejącego już na terenie analizowanym, to zaakceptowanie takiej inwestycji i uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stanowiłoby naruszenie art. 61 ust 1 ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 556/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwana dalej CBOSA). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazują właściwemu organowi wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Podkreślenia wymaga, że prawidłowe przeprowadzenie opisanej wyżej analizy urbanistycznej ma podstawowe znaczenie zwłaszcza dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunku, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W rozporządzeniu wskazano przy tym, że konieczny zakres omawianej analizy musi obejmować wnikliwy opis "cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to jest opis obejmujący – zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia – w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu znajdującego się w graniach "obszaru analizowanego". To ostatnie pojęcie oznacza teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy obu instancji nie dochowały tych wymogów, co skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie organy dokonując - na podstawie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze - ustalenia szerokości elewacji frontowej stwierdziły, że średnia jej szerokość na całym analizowanym obszarze wynosi 11 m. We wniosku inwestorzy wskazali z kolei na szerokość elewacji frontowej wynoszącą 16,44 m. Zauważenia w związku z tym wymaga, że przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia uprawniał organy do ustalenia szerokości elewacji frontowej na podstawie ustalonej średniej, z tolerancją do 20%. Jednakże organ wychodząc naprzeciw wnioskowi inwestorów skorzystał z możliwości określonej w § 6 ust. 2 rozporządzenia, która dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, jednakże organy korzystając z tej regulacji winny w sposób jasny i jednoznaczny przedstawić winny tok rozumowania i przyczyny z jakich uznały, że taka możliwość wynika z dokonanej analizy. Takich wyjaśnień nie zawarł w uzasadnieniach decyzji żaden z organów, poprzestając jedynie na lakonicznym stwierdzeniu. Organ odwoławczy mając na względzie, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki, których szerokość elewacji frontowej jest wyższa niż 11 m, a mianowicie znajdujący się na działce e budynek, którego elewacja jest szeroka na 16 m, znajdujący się na działkach nr f, g i h – budynek, którego elewacja również jest szeroka na 16 m oraz budynek na działce i, którego elewacja jest szeroka na 14 m ustalił szerokość elewacji wnioskowanego budynku od 16,40 – 16,50 m., a więc przekraczającą nie tylko średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej, ale i przekraczającą maksymalne szerokości istniejące na analizowanym obszarze. Przypomnieć także należy, co zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy, iż organ I instancji w oparciu o wyniki analizy przy ustalaniu szerokości frontu planowanej inwestycji uwzględnił szerokość elewacji frontowej zabudowy bliźniaczej (oznaczonej pod poz. 25 i 26 analizy 2 x 9 łącznie 18 m). Tymczasem jednak organ I instancji dokonując ustaleń w tym wskazanym zakresie powinien był odnieść się do pojęcia zabudowy jednorodzinnej określonego w art. 3 ust. 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.), według którego za budynek mieszkalny jednorodzinny uważa się m.in. budynek w zabudowie bliźniaczej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość (linia symetrii, wspólna ściana szczytowa, kształt bryły, szerokość elewacji). Treść przywołanego przepisu, zdaniem Sądu, świadczy o konieczności traktowania każdego budynku w zabudowie bliźniaczej oddzielnie, mimo iż jest to zabudowa połączona. Wobec braku wzięcia pod uwagę przez organ odwoławczy ww. budynku w zabudowie bliźniaczej, którego szerokość elewacji frontowej wynosiła łącznie 18 m i mając na względzie, że szerokość elewacji pozostałych dwóch ujętych w granicach obszaru analizowanego budynków wynosi jedynie 16 m, to ustalona w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji wnioskowanego budynku w granicy od 16,40 – 16,50 m przekracza o pół metra maksymalną szerokość elewacji dla istniejącej zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, sytuacja taka jest niedopuszczalna, albowiem ustalona szerokość elewacji dla istniejącej zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym wykracza poza jej ramy, a zatem w rozpoznawanej sprawie nie ma mowy o kontynuacji funkcji, o jakiej jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nadto odstępstwo od średniej szerokości elewacji musi wynikać z analizy i być odpowiednio umotywowane oraz poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Zaskarżone decyzje nie zawierają w tym zakresie wnikliwego uzasadnienia. Kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza bowiem, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Skoro planowana inwestycja nie mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, a wskazywany w analizie budynek o największej szerokości (2 x 9 łączenie 18 m) jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej, usytuowanym na dwóch działkach, nie można zatem uznać, iż w sprawie ma miejsce kontynuacja sposobu zagospodarowania terenu, gdyż organ winien uwzględnić gabaryty planowanej inwestycji stanowiące sumę wszystkich jej parametrów. Wskazując na kontynuowanie przez nową zabudowę funkcji i sposobu zagospodarowania terenu organ, przy przekraczaniu średniego wskaźnika szerokość elewacji frontowej zobowiązany jest wykazać zachowanie podobieństwa gabarytów, tj. sumy wymiarów zewnętrznych, wysokości planowanego obiektu, kubatury oraz wyjaśnienie czy nowa zabudowa nie odbiega rażąco od zabudowy już istniejącej, a tym samym czy nie narusza tzw. "porządku architektonicznego". Oceny i stanowiska w tym zakresie nie zawierają zapadłe w sprawie decyzje. Podobnie ocenić należało ustalenie organu w zakresie geometrii dachu, wysokości do kalenicy w granicy od 9,0 do 9,5 m. Wskazać należy, że zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przepis ten, odmiennie aniżeli np. powołany § 7 ust. 4, a także § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia, nie daje organom administracji możliwości odstąpienia w decyzji o warunkach zabudowy od ustalonego w analizie urbanistycznej układu i wielkości poszczególnych elementów geometrii dachów budynków występujących w obszarze analizowanym. Geometria dachu powinna zatem nawiązywać do form istniejących w tym obszarze, tworząc z nimi harmonijną całość. Ze wskazanych w analizie parametrów istniejącej zabudowy żaden z budynków nie przekracza w ww. zakresie 9,0 m. Tymczasem wnioskowana przez inwestorów wysokość do kalenicy wynosi 9,13 m, a organy ustaliły ten parametr na max. poziomie 9,5 m. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przez organy przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. zobowiązujących organy administracji do wyczerpującego wyjaśnienia oraz oceny – we wzajemnej łączności – wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także należytego odzwierciedlenia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., organy powinny w sposób wyczerpujący zbadać okoliczności sprawy i wykazać ponad wszelką wątpliwość, że ustalone w sprawie warunki zabudowy wynikają z należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. Sąd zauważa jednocześnie, iż wyznaczenie obszaru analizowanego należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Analiza urbanistyczna powinna objąć działki w granicach obszaru analizowanego, które są dostępne nie tylko z tej samej drogi publicznej, co działka inwestora. Tymczasem, co zarzucają skarżący, wzięte pod uwagę przez organy działki o nr e oraz o nr f, g i h, na których znajdują się budynki, których elewacja jest szeroka na 16 m, znajdują się na ul. [...] i [...]. Żadne natomiast uwzględnione przez organ w analizie działki nie znajdują się na ul. [...], na której to zabudowane są sąsiednie działki, a których elewacja frontowa nie przekracza 12 m. W ocenie Sądu, analiza architektoniczno-urbanistyczna winna obejmować wszystkie działki położone w wyznaczonym, zgodnie z przepisami obszarze, a więc i przy ul. [...], jak i ul. [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia należy zgodzić się z organem, iż skoro w przedmiotowej sprawie, co wynika z akt sprawy, inwestorzy planują budowę budynku mieszkalnego w głębi działek nr a i b, a na tych działkach istnieją już budynki w pierwszej linii zabudowy brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy "w głębi działki" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 497/14, CBOSA). Zaznaczyć bowiem należy, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Brak jest podstaw prawnych do ustalania kilku linii zabudowy, w tym ustalania na działce granic, wewnątrz których może odbywać się zainwestowanie, przez limitowanie na działce granic zabudowy nie od strony drogi lecz w głębi działki (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 218/14, CBOSA). Sąd podziela zatem stanowisko organów orzekających, w tym organu odwoławczego, że brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy "w głębi działki" (tzw. drugiej linii zabudowy) – wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496,10, LEX 863095. W tym zakresie podzielić należy wykładnię pojęcia "linii zabudowy" przedstawioną w orzeczeniu NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07 (CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą należy przyjąć, że linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust.1 i 3 rozporządzenia, określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Natomiast już do inwestora należy precyzyjne określenie lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Tylko taka interpretacja art. 61 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia daje się pogodzić z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.). Ponadto w skardze skarżący zarzucają, że wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy inwestycji: "budowa domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym (...)" dotyczy tak naprawdę nie terenu, a istniejącej już bryły budynku (czytaj garażu dwustanowiskowego) o pow. ok. 400 m2 realizowanego na działkach nr a i b, co do których wydane zostały już decyzje o warunkach zabudowy z dnia 6 lutego 2009 r. wobec działki nr b dla garażu na samochód dostawczy o powierzchni 200 m2 oraz z dnia 9 lutego 2009 r. wobec działki nr a dla garażu na samochód dostawczy o pow. 200 m2. Przytaczają, że w oparciu o ww. decyzje w dniu 16 listopada 2009 r., na wniosek U. i A. D., udzielono pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze (decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...]), a następnie w dniu 8 czerwca 2011 r. stwierdzono nieważność obu ww. decyzji o warunkach zabudowy. Podają, że wobec wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia 16 listopada 2009 r. toczyło się postępowanie w wyniku, którego ostatecznie decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 18 lipca 2012 r., znak [...] ([...]), stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 listopada 2009 r. Wobec jednak zaskarżenia tej decyzji przez U. i A. D. – inwestorów tej inwestycji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 16 listopada 2012 r., nr [...] uchylił ją w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...]. Jak wskazują skarżący, decyzja ta została przez nich zaskarżona do Sądu administracyjnego. W odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12 - CBOSA). Na względzie mieć bowiem należy, że w świetle powołanego powyżej przepisu możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już realizowanej, na co wskazuje bezpośrednio treść art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż jak wynika z ww. toku postępowania, w sprawie nie było dotychczas prowadzone postępowanie legalizacyjne. Sąd zauważa również, iż choć wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na rzecz tego samego inwestora dotyczy także tego samego terenu, dla którego wydane zostały dwie decyzje o warunkach zabudowy (z dnia 6 lutego 2009 r. wobec działki nr b dla garażu na samochód dostawczy o powierzchni 200 m2 oraz z dnia 9 lutego 2009 r. wobec działki nr a dla garażu na samochód dostawczy o pow. 200 m2), to obecna decyzja o warunkach zabudowy dotyczy realizacji innej inwestycji aniżeli "budowy budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze". Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest inwestycja dotycząca m.in. "budowy domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym." Orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowało stanowisko, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji, a wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu nie jest możliwe (patrz: wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Po 873/97, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1566/07, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 188/10 - CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni takie stanowisko aprobuje. Podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, jest także uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy. Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji stanowiłoby bowiem podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1508/06, LEX 438625). Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż inwestor w ramach przedmiotowego postępowania chce tak naprawdę zrealizować i zalegalizować zamierzenie dotyczące "budowy budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze". Przedmiotem wydanej obecnie decyzji o warunkach zabudowy jest inwestycja dotycząca "budowy domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym (...). Nadto, jak to zostało już wyżej podkreślone, z przytoczonego przez skarżącego stanu faktycznego nie wynika aby w stosunku do inwestycji dotyczącej "budowy budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze" toczyło się postępowanie legalizacyjne. W tych okolicznościach postawiony zarzut skarżącego pozostaje bezzasadny. Wbrew twierdzeniom skarżących nie istniał także obowiązek zaznaczenia na załączniku mapowym, stanowiącym część decyzji o warunkach zabudowy, orientacyjnego usytuowania planowanej inwestycji. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakładałby na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązek zaznaczenia na załączniku mapowym, stanowiącym część decyzji o warunkach zabudowy, orientacyjnego usytuowania planowanej inwestycji. Taki obowiązek nie wynika ani z art. 54 ustawy ani z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a zgodnie z tym rozporządzeniem wszystkie warunki i wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego zostały określone w decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 859/14, LEX 1643854). Nie ma w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wymogu naniesienia na mapę załączoną do decyzji usytuowania projektowanego budynku. W aspekcie kryteriów wynikających z powołanych wyżej przepisów, lokalizacja nowej zabudowy winna być określana tylko "liniami zabudowy". Natomiast konkretna lokalizacja budynków następuje w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a decyzja w tym przedmiocie należy do organów administracji architektoniczno –budowlanej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 luty 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1485/10 - CBOSA). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zbudowana. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, czy na konkretnej działce wskazanej we wniosku możliwe jest realizowanie przedsięwzięcia o określonych parametrach. Nie określa ona natomiast dokładnie położenia inwestycji na działce i nie rozstrzyga, która część działki przeznaczona będzie na jaki cel. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uznania, że w prowadzonym postępowaniu organy dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Jak wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, organ I instancji wystosował do stron postępowania zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego – pismo z dnia 18 czerwca 2014 r., a zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone stronom. Decyzja wydana została w dniu 6 listopada 2014 r. Przychylić zatem trzeba się do twierdzeń organu, że każda ze stron miała możliwość do zapoznania się z aktami sprawy. Nadto wskazać należy, że zarzut naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisu art. 10 § 1 K.p.a. a wynikiem sprawy. Podnieść też można, że w toku postępowania, od samego jego początku skarżący byli aktywnymi jego uczestnikami, w szczególności W. O., co przejawiało się w składaniu pism i wniosków. Dlatego Sąd uznał, że organy nie naruszyły art. 10 § 1 K.p.a. Dodać należy również, wobec zarzutów skargi, że nie można opierać się na przypuszczeniach i domysłach stron postępowania, w sytuacji gdy inwestor jednoznacznie określił rodzaj planowanej inwestycji – nawet jeśli w przyszłości faktycznie ma on zamiar przeznaczenia wykonanego budynku mieszkalnego na garaże. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy przyszłej zabudowy, która będzie musiała być zgodna z ustalonymi w niej warunkami zabudowy, a te dotyczą budowy domu jednorodzinnego z garażami. Mając na uwadze powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć, a naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na zasadzie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto w trybie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z oceny przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu i sprowadzają się do konieczności ponownego, dokładnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz skrupulatnego uzasadnienia dokonanych ustaleń i podjętego rozstrzygnięcia na podstawie prawidłowo przeprowadzonej analizy, która winna podlegać samodzielnej ocenie organów.