II SA/Gl 859/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. M. S. pismem z dnia 7 stycznia 2013 roku skierowanym do Burmistrza Miasta U. wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku letniskowego na działce nr [...] w U. przy ul. [...]. W piśmie tym zostały określone granice terenu objętego wnioskiem, granice obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać – na kopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku, określono charakterystykę inwestycji w zakresie mediów, gabaryty inwestycji oraz podano, że główny wjazd na działkę będzie usytuowany w jej części południowej z istniejącej drogi dojazdowej, działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez drogę wewnętrzną na działce [...]. Burmistrz Miasta U. decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) oraz art. 104 kpa ustalił – po rozpatrzeniu wniosku M. S. – warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce nr [...] obręb U., położonej w U. w rejonie ul. [...]. W tej decyzji określono rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności wskazano, że obsługa komunikacyjna działki [...] będzie się odbywać przez działkę [...] do drogi publicznej – ul. [...]. Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono w części graficznej decyzji (na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 (załącznik nr 1). W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie zostały łącznie spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jedna z działek sąsiednich (działka nr [...]) dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał na przeprowadzoną analizę funkcji i cech najbliższej zabudowy i uczynił tę analizę (część tekstowa i graficzna w skali 1:2000) załącznikiem nr 2 do decyzji. W uzasadnieniu decyzji podano także, że w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie zastrzeżenia do planowanej inwestycji złożyli współwłaściciele działki nr [...]: D. K., S. J. oraz J. i K. T. Zastrzeżenia te dotyczyły przede wszystkim braku posiadania przez inwestora tytułu prawnego do działki [...]. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli S. J. i B. S. S. J. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i wydanie decyzji oddalającej wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego na działce [...], a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w sprawie o zniesienie współwłasności działki [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny w C. z wniosku B. S. w sprawie sygn. akt [...] bowiem sprawa ta w szerszym zakresie niż materiał zgromadzony w niniejszej sprawie obrazuje stan faktyczny i prawny związany z działką w szczególności w zakresie jej zabudowy, aktualnego sposobu korzystania z jej urządzeń, możliwych funkcji infrastruktury technicznej i problemów związanych z jej funkcjonowaniem, dojazdem do działki i korzystaniem z istniejących miejsc parkingowych. Odwołujący się wnosił także o "wstrzymanie wykonalności... decyzji Prezydenta Miasta U. nr [...]" (to jest decyzji z dnia [...] roku). Odwołujący się twierdził, że wnioskodawca nie posiada żadnego tytułu prawnego do spornego terenu, a decyzja narusza jego interesy w zakresie w którym dotyczy uprawnienia wnioskodawcy do korzystania z dostępu do drogi publicznej poprzez nieakceptowanie korzystania (w celu tego dostępu przez odwołującego się) z drogi prywatnej, korzystania z istniejącej infrastruktury technicznej, pozbawienie dostępu światła dziennego poprzez zacienienie jego budynku przez zamierzoną inwestycję. Odwołujący się twierdził także, że organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję nie załączył do niej mapy, na której powinno być "zaznaczone orientacyjnie usytuowanie budynku letniskowego, którego dotyczy decyzja i nie wskazano nawet orientacyjnie na ewentualną lokalizację planowanej inwestycji". B. S. także podniósł, że wnioskodawca nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją. Twierdził, że decyzja organu I instancji nie porusza wszystkich kwestii w sposób kompleksowy, nie uwzględnia wpływu budowy kolejnego domku letniskowego na działce gdzie znajduje się już 7 innych domków letniskowych. W jego ocenie istniejące uzbrojenie jest niewystarczające dla zamierzenia objętego wnioskiem. W konsekwencji odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuty żadnego z odwołań nie zostały uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które decyzją ostateczną z dnia [...] roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji organ odwoławczy wskazał m. in. na art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) oraz na art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o uzasadnienie zaskarżonej decyzji I instancji oraz analizę przestrzenną organ stwierdził, że zostały spełnione warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślił, że powyższa decyzja stwierdza dopuszczalność określonego zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu a nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji. Decyzja ta może być wydana każdemu, kto o wydanie takiej decyzji się zwróci. Kwestia własności nieruchomości ma znaczenie dopiero na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc brak zgody właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi przeszkody do rozpoznania takiego wniosku (tu wskazano na wyroki: II SA/Gl 401/11 i II SA/Gl 188/12). Ustosunkowując się do wniosku S. J. o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, organ wyjaśnił, że wstrzymaniu podlegają jedynie akty, które nadają się do wykonania i wykonaniu takiemu podlegają, co nie dotyczy decyzji ustalającej warunki zabudowy mającej charakter deklaratoryjny. Organ odwoławczy wskazał także na znajdujące się w aktach dokumenty potwierdzające możliwość przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej oraz zapisy decyzji I instancji dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Skargę na decyzję ostateczną złożył S. J. Domagał się w niej wstrzymania wykonalności decyzji organu I instancji. Decyzji ostatecznej zarzucił rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 roku, a także przepisów postępowania, a w szczególności art. 8, 10, 28, 40 § 1, 75, 77, 78, 107 i art. 145 § 1 pkt 4 i 156 kpa. Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji w całości z uwagi na przesłanki z art. 156 kpa lub uchylenie w całości decyzji ostatecznej bowiem została ona wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 11 września 2014 roku Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 roku pełnomocnik skarżącego – radca prawny A. S. podtrzymał skargę w całości podając, że o toczącym się postępowaniu nie była zawiadomiona żona skarżącego, która jest właścicielką działki nr [...], a także współwłaściciele drogi (chyba chodzi o działkę [...]). Obecny na rozprawie uczestnik postępowania W. K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest – w ocenie składu orzekającego – zgodna z prawem. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, a więc niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 61 u.p.z.p. jest stwierdzenie, czy na konkretnej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji w sytuacji, gdy dla określonego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że podstawową regułą, która winna przyświecać organom wydającym decyzję o warunkach zabudowy terenu jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której istotą jest takie kształtowanie ładu przestrzennego, aby ta przestrzeń była spójna pod względem gabarytów, estetyki funkcji oraz sposobu zagospodarowania. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty, forma architektoniczna) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jedynym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Zarazem niedopuszczalne jest założenie, że każda nowa zabudowa w sposób bezwzględny powinna nawiązywać zarówno do cech jak i funkcji zabudowy już istniejącej. W istocie uniemożliwiałoby to rozwój urbanistyczny. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały dostatecznie dokonane przez organ I instancji. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że wnioskodawca istotnie nie jest właścicielem (ani współwłaścicielem) działki nr [...], jednakże nie trzeba być współwłaścicielem ani właścicielem terenu, by uzyskać decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu, co wynika z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., a także z art. 63 ust. 2 tej ustawy. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości (por. IV SA 661/96, II SA/Gl 188/12, II SA/Gl 401/11). Także zarzut dotyczący konieczności zaznaczenia na załączniku mapowym, stanowiącym część decyzji o warunkach zabudowy, orientacyjnego usytuowania planowanej inwestycji jest nieuzasadniony bo brak przepisu prawa, który nakładałby na organ wydający decyzję taki obowiązek. Nie wynika taki obowiązek ani z art. 54 u.p.z.p. ani z powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku, które określa sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), a zgodnie z tym rozporządzeniem wszystkie warunki i wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego zostały określone w decyzji. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że organem właściwym do rozstrzygnięcia o usytuowanie budynku, na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę (dotyczy to także zamierzenia). Zaskarżonej decyzji zarzucono także brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zarzut ten jest niesłuszny. Dostęp do drogi publicznej (tu ul. [...]) jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej (tu działka nr [...]) nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczający do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). W tym zakresie Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w sprawie oznaczonej sygn. akt II OSK 1625/09. Nie doszło także do naruszenia art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowiącego "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy warunek z art. 61 pkt 1 ust. 3 ustawy uznaje się za spełniony "jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem". "Zagwarantowanie" o którym mowa, nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy, "zagwarantowanie" oznacza posiadanie zapewnienia, że taka umowa zostanie w przyszłości zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, z którą uzgadnia się zamierzone uzbrojenie terenu (por. IV SA/Wa 1361/08), a w aktach sprawy znajduje się taki dokument, który świadczy o tym, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zaskarżona decyzja nie narusza praw osób trzecich. Artykuł 63 ust. 2 ustawy mówi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zmiany w sferze praw rzeczowych, a ograniczenie cudzych praw do nieruchomości może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie czyichś praw na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy ma charakter tylko potencjalny. W decyzji organu I instancji (pkt 2.6) utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzję określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w sposób odpowiadający rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych (...) w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003. 164. 1589). Wskazano (pkt 2.6), że projektowana inwestycja nie może powodować naruszenia interesów osób trzecich, w tym – pozbawienia dostępu do drogi publicznej oraz możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej (a więc wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności), – pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, – spowodować uciążliwości przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, – zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Wyraźnie trzeba wskazać, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ochrona interesów osób trzecich następuje jedynie w zakresie wyżej wskazanym. Skarżący zarzucił także, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem przepisów prawa bowiem w postępowaniu ją poprzedzającym nie brała udziału B. J. (żona skarżącego), która jest współwłaścicielką działki nr [...] oraz K. J., który w [...] jest współwłaścicielem działki [...] (to jest drogi prywatnej przez którą działka objęta decyzją łączy się z drogą publiczną). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy działek sąsiednich (uchwała 5 sędziów NSA z 25 września 1995 roku, VI SA 13/05, wyrok NSA z 23 maja 2005 roku, OSK 1618/04). Z uchwały z dnia 25 września 1995 roku wynika, że stronami tego postępowania mogą być – w zależności od okoliczności – także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem, zaplanowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wynika z tego, że status strony w postępowaniu o warunki zabudowy determinowany jest oddziaływaniem planowanej inwestycji, przy czym oddziaływanie takie może polegać np. na emisji zanieczyszczeń, uciążliwości korzystania z nieruchomości. Obszar oddziaływania może z jednej strony być tak niewielki, że nie będzie wykraczał poza granice nieruchomości na której planowana jest inwestycja, z drugiej strony, zwłaszcza przy niektórych rodzajach inwestycji obszar oddziaływania może obejmować nieruchomości nie tylko sąsiednie, ale również takie, które bezpośrednio nie graniczą z nieruchomością objętą planami inwestycyjnymi. Niewątpliwie organ administracyjny zobowiązany jest ustalić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 60 § 4 kpa, 10 § 1 kpa). W rozpoznawanej sprawie organ pismem z dnia 20 stycznia 2014 roku zawiadomił wszystkie osoby, które w jego ocenie są stronami postępowania. Wśród osób zawiadomionych brak jest K. J. (będącego współwłaścicielem działki [...]), jak i B. J. będącej współwłaścicielką działki nr [...] (w skardze wskazano działkę nr [...] co najprawdopodobniej stanowiło pomyłkę). Osoby te jednak nie złożyły skargi na decyzję ostateczną. Skarżący S. J. wskazał na B. J. i K. J. jako na osoby, które powinny brać udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a skoro nie brały udziału w tym postępowaniu to zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie Sądu skarga jest o tyle dopuszczalna o ile jej autor wskazuje na naruszenie własnego interesu prawnego. W zakresie ewentualnego naruszenia interesu prawnego B. J. i K. J., to te osoby powinny się na niego powołać. Istnieje możliwość (istniała) do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, natomiast powoływanie się przez skarżącego na naruszenie praw osób trzecich nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Trzeba też podkreślić, że zaskarżona decyzja nie uprawnia do budowy obiektu nią objętego, bowiem rozpoczyna ona proces inwestycyjny, a w celu wykonania robót budowlanych inwestor musi uzyskać pozwolenie na budowę w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tego aktu. Z tych względów skargę jako nieuzasadnioną Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 ze zm.). sw