VIII SA/Wa 428/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy R. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 j.t., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm. j.t., dalej: u.c.p.g.), w dniu [...] grudnia 2019 r. podjęła uchwałę Nr XV.86.2019 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R. (dalej: regulamin, uchwała). Pismem z dnia [...] kwietnia 2021r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powołaną wyżej uchwałę z dnia [...] grudnia 2019 r. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez: - dopuszczenie w § 5 ust. 1 regulaminu mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem, że będzie się ono odbywało wyłącznie na utwardzonym, szczelnym podłożu, a powstające ścieki nie spowodują zanieczyszczenia środowiska, w szczególności wód i gruntu, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g.; - dopuszczenie w § 5 ust. 2 regulaminu napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, pod warunkiem, że będą odbywać się w miejscach, w których czynności te nie spowodują zanieczyszczenia środowiska gruntowo- wodnego, a zużyte części i materiały eksploatacyjne będą zagospodarowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g.; - określenie w § 6 ust. 1 pkt 2 regulaminu także maksymalnej pojemności koszy ulicznych; - powtórzenie i modyfikację w § 8 ust. 3 regulaminu obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zakresie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; - częściowe powtórzenie i modyfikację w§ 10 i § 13 regulaminu obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych; - przyjęcie w § 14 regulaminu, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia zbiorników bezodpływowych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.; - nałożenie w § 17 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązku sprawowania stałego i skutecznego nadzoru nad zwierzętami domowymi, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.; - nałożenie w § 17 ust. 2 regulaminu obowiązku wyprowadzania w kagańcu psów zaliczonych do niejednoznacznej kategorii - "w inny sposób zagrażających otoczeniu"; - nałożenie w § 17 ust. 3 regulaminu obowiązku zabezpieczenia nieruchomości na której przebywają swobodnie zwierzęta domowe, w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierząt poza jej obszar oraz wykluczający dostęp osób trzecich, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.; - określenie w § 18 pkt 1-4 regulaminu, że zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej mogą być utrzymywane pod warunkami: przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, posiadania budynków przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi przepisów prawa budowlanego, gromadzenia i usuwania odpadów oraz nieczystości wytwarzanych podczas prowadzenia hodowli zgodnie z obowiązującymi przepisami w sposób niepowodujący zanieczyszczenia terenu nieruchomości, wód powierzchniowych i podziemnych, prowadzenia hodowli w sposób niepowodujący uciążliwości dla otoczenia, w szczególności dla mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiednich, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że nie można zgodzić się z zarzutami skarżącego, że zakwestionowane przez niego przepisy "Regulaminu" w sposób istotny naruszają prawo w tym dobro mieszkańców. Zdaniem organu, samodzielność gminy podlega ochronie prawnej i jej ewentualne ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Zasady techniki prawodawczej nie będące ustawą, a jedynie rozporządzeniem, nie mogą ograniczać gminy w stanowieniu norm prawnych. Naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może skutkować stwierdzeniem nieważności poszczególnych przepisów. Ponadto adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych i dlatego w jednym akcie prawnym - regulaminie - zawarte są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady; b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży; c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Łodzi z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 692/15, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Analizując zarzuty skargi Prokuratora, należy stwierdzić, że w § 5 ust. 1 regulaminu Rada Gminy dopuściła możliwość mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem, że będzie się ono odbywało wyłącznie na utwardzonym, szczelnym podłożu, a powstające ścieki nie spowodują zanieczyszczenia środowiska, w szczególności wód i gruntu. Zasadnie stwierdził Prokurator, że organ uchwałodawczy może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą jednak pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi uregulowaniami. Nakładając podczas uchwalania regulaminu dodatkowe ograniczenia - mycie pojazdu samochodowego na utwardzonym, szczelnym podłożu (co wyklucza np. umycie pojazdu wodą na trawie), naruszono nie tylko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 54/16, publ. CBOSA), ale również wynikające z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 67/18, publ. CBOSA). Z kolei w § 5 ust. 2 regulaminu dopuszczono naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, pod warunkiem, że będą odbywać się miejscach, w których czynności te nie spowodują zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego, a zużyte części i materiały eksploatacyjne będą zagospodarowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw (por. wyrok WSA w Kielcach z 10 grudnia 2019 roku, sygn. akt lI SA/Ke 672/19, publ. CBOSA). Jak z powyższego wynika, uregulowania zawarte w § 5 ust. 1 i 2 regulaminu przekraczają upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. Rada Gminy w § 6 ust. 1 pkt 2 regulaminu określiła pojemność koszy ulicznych od 10 l do 50 l, a więc nie tylko minimalną, ale i maksymalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, gdy tymczasem przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. daje uprawnienia organowi jedynie do określenia minimalnej pojemności takich urządzeń. Używając więc określenia "od-do" w § 6 ust. 1 pkt 2 regulaminu Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe (por. wyroki WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, z 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 597/15, oba publ CBOSA). Sąd podziela również zarzuty Prokuratora co do zapisów kontrolowanego § 8 ust. 3 regulaminu, który stanowi powtórzenie i modyfikację obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zakresie utrzymania pojemników/kontenerów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym Zasadnie Prokurator zauważył, że obowiązek taki został już nałożony na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., z tym że nie obejmuje on kontenerów. Zakres upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy wyłącznie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Organ dokonał więc powtórzenia i częściowej modyfikacji uregulowania zawartego w akcie prawnym wyższego rzędu, co - w świetle powyższych wywodów - stanowi istotne naruszenie prawa. Podobny zabieg został zastosowany w § 10 i § 13 regulaminu (częściowe powtórzenie i modyfikacja art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g.) w zakresie dotyczącym obowiązku właścicieli nieruchomości (w tym nieruchomości niezamieszkałych oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego) pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Obowiązek taki wynika z uregulowania zawartego w akcie prawnym wyższego rzędu, a więc nieuprawnione jest jego powtarzanie przez uchwałodawcę w regulaminie (por. wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, publ. CBOSA). Sąd nie podziela również stanowiska Prokuratora w zakresie zarzutu dotyczącego § 14 regulaminu, w którym przyjęto, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się zbiorników bezodpływowych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości. Skarżący zarzucił, że ww. przepis został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., ponieważ zawarte w regulaminie określenie: "w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia zbiorników bezodpływowych" nie wypełnia upoważnienia ustawowego w zakresie określenia "częstotliwości" (w jakich odstępach czasowych). Jak już wyżej wskazano, zgodnie z upoważnieniem ustawowym (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.) regulamin może wypowiadać się w przedmiocie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań obejmujących m.in. częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W ocenie Sądu w ramach kontrolowanego regulaminu dopuszczalne jest, jako nieposiadające znamion istotnego naruszenia prawa, opisowe, efektywnościowe określenie częstotliwości, poprzez wskazanie systematyczności usuwania nieczystości ciekłych, prowadzącej do niedopuszczenia do przepełnienia się urządzeń przeznaczonych do gromadzenia nieczystości ciekłych (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15, publ. CBOSA). W § 17 ust. 1 pkt 2 regulaminu sformułowano obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe zapewnienia stałego i skutecznego dozoru. Takie unormowanie ma również charakter nieprecyzyjny i postulacyjny, co nie stanowi realizacji upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., a tym samym jest naruszeniem prawa w stopniu istotnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1433/18, publ. CBOSA). Regulamin ma określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Natomiast obwiązek zawarty w § 17 ust. 1 pkt 2 przedmiotowego regulaminu może być interpretowany jako dotyczący także nieruchomości prywatnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 870/17, publ. CBOSA). Poza tym obowiązek zapewnienia stałego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem domowym wkracza również w materię uregulowaną przepisami rangi ustawowej, np. art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. z 2019 r. poz. 821) czy art. 10a ust. 3 i ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 poz.122). Zasadnie zatem Prokurator wywiódł, że kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nim niedookreślone sformułowanie: "skuteczny dozór" może budzić wątpliwości co do zakresu jego zastosowania. Postulatywność zapisów uchwały, w ocenie Sądu, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W § 17 ust. 2 regulaminu nałożono obowiązek wyprowadzania w kagańcu na tereny przeznaczone do użytku publicznego m.in. psów "w inny sposób zagrażających otoczeniu". Wskazane sformułowanie ma niejednoznaczny charakter, wprowadza nieprecyzyjne, nieostre pojęcie. Taka redakcja przepisu prawa miejscowego, nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek, nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości prawidłowe jego zastosowanie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt ll SA/Gd 43/19, publ. CBOSA). Z kolei w § 17 ust. 3 regulaminu nałożono obowiązek zabezpieczenia nieruchomości, na której przebywają swobodnie zwierzęta domowe, w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierząt poza jej obszar oraz wykluczający dostęp osób trzecich. Prokurator słusznie zauważył, że takie sformułowanie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przede wszystkim wkracza w regulację obowiązków za niezachowanie środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, zawartą w art. 77 k.w. Przepis ten odnosi się do wszystkich rodzajów zwierząt (domowych, gospodarskich i dzikich), jeżeli trzymane są przez człowieka. Czynność przewidziana w art. 77 k.w. polega na trzymaniu zwierzęcia, przez co należy rozumieć posiadanie go w domu lub w innym pomieszczeniu (np. w budynkach gospodarskich) albo na określonym terenie (np. w przydomowym ogrodzie). Przez środki ostrożności należy rozumieć zabiegi, które mają na celu eliminację niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzi oraz niebezpieczeństwa dla mienia, którego źródłem mogą być zwierzęta. Ponadto uregulowanie zawarte w § 17 ust. 3 regulaminu nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Tymczasem obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe przewidziane w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. odnoszą się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak: place, parki). Z tego też względu unormowania ustalane przez organ uchwałodawczy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta, powodując w istocie ograniczenia prawa własności (tak np. wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2019 r., sygn. akt Il SA/Gd 176/19, publ CBOSA). Sąd podziela zarzut skarżącego odnoszący się do § 18 pkt 1-4 regulaminu określającego wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jako przekraczający upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Organ uchwalił bowiem, że zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej mogą być utrzymywane pod następującymi warunkami: przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, gromadzenia i usuwania odpadów oraz nieczystości wytwarzanych podczas prowadzenia hodowli zgodnie z obowiązującymi przepisami w sposób niepowodujący zanieczyszczenia terenu nieruchomości, wód powierzchniowych i podziemnych, prowadzenia hodowli w sposób niepowodujący uciążliwości dla otoczenia, a w szczególności dla mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Sadu, sposób sformułowania ww. warunków nastąpił niewątpliwie przy użyciu ogólnych kryteriów oraz z odwołaniem się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np. w zakresie wymagań technicznych budynków - przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 t.j., gromadzenia i usuwania nieczystości powstałych w wyniku hodowli - art. 77, art. 84 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz.U. z 2020 r. poz. 310 t.j., czy wkraczając w sferę własności i prawa sąsiedzkiego - art. 144 k.c.). Wyłącznie prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a w ich ramach kwestie tzw. immisji. Przepisy regulaminu nie mogą natomiast regulować stosunków sąsiedzkich. Mają tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 772/15, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 lutego 2013 r., sygn. akt ll SA/Go 1076/12, oba publ. CBOSA). Wobec tego wskazane wyżej obowiązki nałożone na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie mają podstaw w treści upoważnienia ustawowego. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1039/09, wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1059/15, wyroki WSA w Warszawie z 26 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 220/17 i z 20 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 876/18, wszystkie publ. CBOSA). Mając na uwadze powyższe, liczbę i rodzaj naruszeń prawa, jakimi została dotknięta zaskarżona uchwała, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.