VIII SA/Wa 436/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. 1.1. Decyzją z [...] marca 2012 r. Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt Gminy lub Wójt), działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717, ze zm., dalej: u.p.z.p.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej rozporządzeniem) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił M. G. i H. G. (dalej inwestorzy) wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie obiektu służącego do [...]i organizowania uroczystości [...] z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie [...] wraz z infrastrukturą techniczną na części nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...] położonej w [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione łącznie ustawowe warunki określone art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 1.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium lub organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z [...]kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości ww. decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wykonał zaleceń SKO zawartych w decyzji kasacyjnej z [...] września 2011 r. w zakresie uzupełnienia wniosku przez inwestora oraz sporządzenia nowej analizy urbanistycznej. Zdaniem Kolegium dotychczasowa analiza zawiera istotne braki i nie może stanowić podstawy do wydania prawidłowej decyzji, zaś braki i wady postępowania skutkowały uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 1.3. Skargę na powyższą decyzję wniosła właścicielka sąsiedniej nieruchomości uczestnicząca w postępowaniu administracyjnym K. K. (dalej: skarżąca). Wyrokiem z 7 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 502/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA lub Sąd) uwzględnił skargę i uchylił decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2012 r. z powodu naruszenia przepisów art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu w sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania tego przepisu. Natomiast SKO wydając po raz drugi orzeczenie kasacyjne powołało te same okoliczności stanowiące podstawę uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. W szczególności Sąd uznał, że w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji nie wystąpiły braki tego rodzaju, że należy przeprowadzić weryfikację w ramach uzupełnionego postępowania wyjaśniającego i to w znacznej części przez organ I instancji. Sąd wskazał przy tym, że naruszenie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i jako takie nie stanowiło podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał również, że Kolegium jest uprawnione do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie tzw. kontynuacji funkcji. 2. Ponownie rozpoznając sprawę, SKO decyzją z [...]kwietnia 2013 r. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 1a, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy i ustaliło inwestorom warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Zdaniem Kolegium wskazana inwestycja dotyczy usług pogrzebowych. W zakresie warunków zagospodarowania terenu organ zalecił zachować obowiązującą linię zabudowy, wyznaczoną na 11 m od linii rozgraniczenia drogi publicznej i usytuowanie zabudowy w odniesieniu do granic z działkami sąsiednimi zgodnie z przepisami § 11 -13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Powierzchnia zabudowy nie powinna być większa niż 30% powierzchni działki objętej wnioskiem; powierzchnia biologicznie czynna minimum 30 % powierzchni działki; pozostałe 40% może być przeznaczone na chodniki, tarasy, dojazdy. Rzędna kalenicy dachu budynku do 5,2 m nad poziom terenu (I kondygnacja nadziemna). Układ dachu dwuspadowy o kącie nachylenia w zakresie 20° - 45° z odprowadzeniem wód opadowych na działkę własną. Szerokość elewacji frontowej budynku 13 m z tolerancją 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 3 m. Kolegium określiło także warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Kolegium wskazało nadto, że nieruchomość objęta wnioskiem, stanowiąca własność inwestorów, nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przylega do pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], znajduje się na terenie częściowo zainwestowanym, zaś istniejąca zabudowa związana jest z usługami pogrzebowymi. W terenie analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa. Projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie dotyczą ograniczenia i zakazy wynikające z potrzeb ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, określonych w przepisach odrębnych, zaś w uchwalonym uchwałą Rady Gminy w [...]Nr [...]z dnia [...]listopada 2000 r. Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przedmiotowy teren znajduje się w strefie zabudowy zagrodowej i nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wyjaśniło przy tym, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie analizę opracowano w formie tekstowej oraz graficznej, który stanowi załącznik do decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, Wójt prawidłowo ustalił szerokość frontu działki objętej wnioskiem, a następnie wyznaczył w sposób prawidłowy granice obszaru analizowanego, tj. 123 m wokół terenu objętego wnioskiem. Na mapie stanowiącej część graficzną analizy przedstawiony był cały obszar analizowany wyznaczony z zachowaniem określonego w przepisach minimum. W części tekstowej analizy organ I instancji wyjaśnił również czym kierował się przy wyznaczaniu obszaru analizy. Podał też jakie numery działek wchodzą w granice obszaru analizowanego oraz zinwentaryzował istniejącą zabudowę. Zdaniem Kolegium ustalenia tekstowe analiz są wystarczające, aby na ich podstawie można było przesądzić o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ze sporządzonej analizy wynika, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowa inwentaryzacja zabudowy pozwoliła na określenie powołanych wskaźników i parametrów. Kolegium stwierdziło również, że skoro na działkach przeznaczonych pod inwestycje znajdują się już zabudowania związane z obsługą [...]i transportem, to spełnione są wymagania dotyczące kontynuacji funkcji planowanej inwestycji, tj. budowie obiektu służącego do przechowywania [...] i organizowania [...]z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania [...]. Ponadto teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Działki nr [...]położone są bezpośrednio przy drodze powiatowej nr [...], z której istnieje zjazd na teren tej nieruchomości. Istniejące uzbrojenie terenu w energię elektryczną z sieci oraz wodę z wodociągu gminnego, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Reasumując, Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie dokonane przez organ I instancji ustalenia są wystarczające do stwierdzenia, że w realiach niniejszej sprawy ww. przesłanki zostały spełnione (art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.). Dlatego za zasadne uznało zastosowanie w sprawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2) K.p.a. Podniosło przy tym, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Zatem organ właściwy wydaje pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie wymogi wynikające z konkretnych przepisów prawa. 2.1. Z ww. decyzją Kolegium z [...]kwietnia 2013 r. nie zgodziła się skarżąca, która ponownie wniosła skargę do Sądu. Występując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, postawiła zarzuty rażącego naruszenia przepisów: - art. 15 i art. 127 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, czyli poprzez opracowanie nowej analizy urbanistycznej mimo, że WSA w wyroku 7 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 502/12 stwierdził brak zastrzeżeń co do prawidłowości zgromadzonego materiału w ramach postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji oraz jej wniosków (istotnie różnych od wniosków określonych przez organ I instancji szczególnie w zakresie kontynuacji funkcji); - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż budowa kaplicy przedpogrzebowej oraz kostnicy do przechowywania zwłok stanowi kontynuację funkcji zagrodowej realizowanej na całym obszarze analizowanym; - art. 136 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż zebrany w tym trybie, dodatkowy materiał dowodowy (określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji) miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albowiem Kolegium zdecydowało o podjęciu od podstaw postępowania wyjaśniającego; - art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 – 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy te dają organowi odwoławczemu prawo do wydania decyzji merytoryczno- reformacyjnej bez uzasadnienia zakresu niezgodności tej decyzji z obowiązującymi normami prawnymi, wskazania naruszeń prawa materialnego, określenia nieprawidłowości w zakresie postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji oraz wskazania zastosowania błędnej wykładni obowiązujących przepisów zastosowanych przez organ I instancji; - art. 9 K.p.a., poprzez brak skutecznych działań wzywających wnioskodawcę do zrewidowania treści wniosku podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy pod kątem analizy urbanistycznej, co przyczyniło się do wydania decyzji o warunkach zabudowy niespójnej wewnętrznie oraz opartej na faktach niezgodnych ze stanem faktycznym; - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), albowiem ocena prawna i wskazania WSA zawarte w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. (winno być 7 listopada 2012 r.) sygn. akt VIII SA/Wa 502/12 nie zostały w żadnym zakresie uwzględnione przez Kolegium; - art. 7 K.p.a., poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu wyjaśniającym dołączonego do akt sprawy sprzeciwu mieszkańców, których zagrody znajdują się na obszarze analizowanym. 2.2. Uzasadniając skargę, skarżąca podała, że na wszystkich działkach znajdujących się na terenie analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa związana z prowadzeniem gospodarstw rolnych, zaś w całej wsi nie ma żadnego innego zakładu świadczącego usługi [...], brak jest także chłodni do przechowywania [...],[...], nie ma także szpitala. Cmentarz jest zlokalizowany poza wsią, w odległości ok. 1,5 km od planowanej inwestycji. Autorka skargi wywiodła, że dotychczasowa działalność inwestora obejmuje zakład przetwórstwa [...] (produkcja [...]), parking dla [...]oraz biuro zakładu [...]zlokalizowane w domu mieszkalnym. W dotychczasowej działalności prowadzonej przez inwestora nie miało miejsca w żadnym zakresie "przebywanie [...]" na terenie posesji, brak jest więc przesłanek do stwierdzenia kontynuacji dotychczasowej funkcji, bowiem produkcja trumien nie jest tożsama z przechowywaniem [...], jak również brak jest jakiejkolwiek spójności dotychczasowej działalności z planowanym organizowaniem uroczystości [...]. Przyjęcie przez Kolegium, że realizowana funkcja zagrodowa na całym terenie analizowanym, nie jest sprzeczna z funkcją przewidzianą dla planowanej inwestycji, jest błędna. Poza tym skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja zawiera błędy merytoryczne. 2.3. WSA wyrokiem z 15 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 481/13 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku za art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę. Sąd wyjaśnił na wstępie, że w przedmiotowej sprawie, mając na względzie treść wyroku WSA z 7 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 502/12, Kolegium ponownie rozpoznawało sprawę na skutek odwołania inwestorów od negatywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy uchylił ww. decyzję Wójta i ustalił warunki zabudowy dla zamierzonego przez inwestorów przedsięwzięcia. W ocenie Sądu takie działanie organu odwoławczego było nieuprawnione, zatem nieprawidłowe. Sąd uznał, że analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Powołał się przy tym na poglądy prawne wyrażone w wyrokach NSA z 8 listopada 2011 r. oraz o sygn. akt II OSK 1564/10, publ. Lex nr 1132096, z których wynika, że wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Dlatego zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a., albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ odwoławczy, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji. Zdaniem Sądu, jest również w oczywistej sprzeczności z art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. W świetle powyższego Sąd uznał za prawidłowy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 w związku z art. 127 K.p.a., gdyż wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez Kolegium, po uprzednim uchyleniu decyzji tego organu przez Sąd świadczy o wadliwej interpretacji uzasadnienia ww. wyroku. Już ta okoliczność skutkowała koniecznością eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego i uznanie zarzutu skargi za zasadny. Za przedwczesne Sąd uznał przy tym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Niemniej uznał za zasadne zwrócenie uwagi na wykładnię i zastosowanie w sprawie treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powołany przepis wymienia jeden z koniecznych warunków, którego spełnienie jest konieczne, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z niego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd zauważył, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Sąd stwierdził również, że za przesądzone uznać należy, iż zamierzone przez inwestorów przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi, jeżeli chodzi o przepisy ustawy o cmentarzach, a mianowicie art. 5 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 1972 Nr 47, poz. 298 z późn. zm.). Treść tego przepisu stanowi, iż "na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą" wskazanym w ustawie celom. Z przepisu tego nie można wywieść wniosku, iż tylko na cmentarzu może być zlokalizowany dom przedpogrzebowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1996 r. sygn. akt II SA/Ka 353/96, niepubl. i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, niepubl.). Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego: art. 61 ust. 1 u.p.z.p, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 K.p.a., bowiem organy nie podjęły niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy. Dodatkowo Kolegium orzekało w sprawie, w której decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, albo prezydent miasta (art. 60 ust. 1). 3. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku WSA. 3.1. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 190/14 uchylił wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 481/13 i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślił, że wydanie zaskarżonej decyzji Kolegium poprzedzone było prawomocnym wyrokiem WSA z 7 listopada 2012 r. sygn. akt VIII SA/ Wa 502/12, w którym Sąd uchylając decyzję SKO uchylającą decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy stwierdził wówczas brak podstaw do uznania, że postępowanie organu I instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego winno zostać na nowo przeprowadzone. Zdaniem tego Sądu znajdujące się w aktach sprawy opracowanie pt. "Opis techniczny projektu budowlanego" zawiera parametry planowanej inwestycji pozwalające na określenie charakterystycznych cech obiektu, które można odnieść do parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. Sąd stwierdził nadto, że stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji analiza urbanistyczna zawiera wszystkie konieczne dane by uznać tę analizę za kompletną. Zdaniem NSA, mając na uwadze takie wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego SKO rozpoznając ponownie sprawę, nie mogło uchylić decyzji organu I instancji i przekazać sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mogło bądź utrzymać w mocy decyzję Wójta Gminy bądź też w przypadku dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego i uznania, że istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy uchylić decyzję organu I instancji ustalić warunki zabudowy. Powyższe związanie dotyczyło także WSA ponownie rozpoznającego sprawę niniejszą. Skoro więc w poprzednim wyroku Sąd uznał, że nie było podstaw do uchylania przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł w ponownym postępowaniu czynić Kolegium zarzutu, że uchyliło decyzję Wójta Gminy i ustaliło warunki zabudowy. Kolegium zastosowało się bowiem jedynie do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w przytoczonym wyżej wyroku (VIII SA/Wa 502/12). Zdaniem NSA nawet jeśli WSA uważał, że ustalenie warunków zabudowy nie powinno następować na etapie postępowania odwoławczego, to nie mógł z tego powodu uchylić zaskarżonej decyzji, gdyż skutkowało to naruszeniem bezwzględnego wymogu wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Za zasadny NSA uznał nadto zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji uchylając decyzję SKO w [...]z [...]kwietnia 2013 r. oraz decyzję Wójta Gminy [...][...]marca 2012 r. naruszył wynikający z tego przepisu wymóg, zgodnie z którym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ujęty w tym przepisie zakaz reformationis in peius ma zapewnić, że sytuacja skarżącego nie ulegnie pogorszeniu w wyniku złożenia skargi. W niniejszej sprawie Sąd uchylając korzystną dla skarżącej decyzję Wójta Gminy [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji spowodował, że uchylona została decyzja, która satysfakcjonowała stronę skarżącą. Rozpoznając ponownie sprawę NSA nakazał WSA wziąć pod uwagę fakt, że wobec wskazań zawartych w wyroku tego Sądu z 7 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 502/12 (art. 153 p.p.s.a.) wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na etapie postępowania przed organem odwoławczym nie stanowiło o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. Następnie NSA nakazał dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, w tym rozstrzygnąć, czy zasadnie Samorządowego Kolegium Odwoławcze uznało, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. Dokonując tej oceny zaś odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006,s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny". (LEX nr 503177). Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest wykładnią prawa wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 190/14 oraz uprzednio wydanego w sprawie prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 502/12. Stąd w pierwszej kolejności, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. Zgodnie bowiem z zaleceniami WSA w Warszawie zawartymi w powołanym wyżej wyroku z 7 listopada 2012 r. na etapie postępowania odwoławczego możliwe było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i nie wystąpiły podstawy do zastosowania w sprawie treści art. 138 § 2 K.p.a. SKO rozpoznając ponownie sprawę, nie mogło bowiem uchylić decyzji organu I instancji i przekazać sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z zaleceniami Sądu mogło bądź utrzymać w mocy decyzję Wójta Gminy bądź też w przypadku dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego i uznania, że istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy uchylić decyzję organu I instancji ustalić warunki zabudowy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem decyzja Kolegium ustalająca warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez inwestorów (M. G. i H. G.), polegającej na: budowie obiektu służącego do przechowywania [...] i organizowania uroczystości [...] z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie [...]wraz z infrastrukturą techniczną na części nieruchomości składającej się z działek nr [...] położonej w [...]. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 190/14 Sąd w realiach rozpoznawanej sprawy obowiązany jest dokonać oceny merytorycznej ww. decyzji SKO, które przyjęło, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym dla sprawy) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołany przepis ustanawia zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega zmianie (por. wyrok NSA z 20 października 2010r., sygn. akt II OSK 1643/09; dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 127, art. 15, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 – 3 K.p.a., co wynika wprost z oceny prawnej dokonanej w wyrokach: NSA z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 190/14 oraz WSA w Warszawie z 7 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 502/12. Zgodnie z tą oceną na etapie postępowania odwoławczego możliwe było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i nie wystąpiły podstawy do zastosowania w sprawie treści art. 138 § 2 K.p.a. Czyli Kolegium rozpoznając ponownie sprawę, nie mogło uchylić decyzji organu I instancji i przekazać sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia tylko zgodnie z zaleceniami WSA mogło bądź utrzymać w mocy decyzję Wójta Gminy bądź też w przypadku dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego i uznania, że istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy uchylić decyzję organu I instancji ustalić warunki zabudowy. Sąd nie podzielił nadto oceny skarżącej, że zaskarżona decyzja narusza treść art. 61 u.p.z.p. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej, nieruchomość na której planowana jest realizacja zamierzonej inwestycji obecnie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym, wskazanym częściowo do zmiany sposobu użytkowania oraz budynkami usługowymi związanymi z obsługą uroczystości pogrzebowych, tj. transportem oraz produkcją trumien. Z tej przyczyny Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że warunek kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy został spełniony. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy bowiem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Warunek kontynuacji będzie również spełniony wówczas, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić. Przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Czyli w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W realiach rozpoznawanej sprawy warunek kontynuacji funkcji został zatem spełniony, gdyż na terenie zamierzonej inwestycji inwestorzy prowadzą działalność usługową związaną z obsługą uroczystości [...], tj. transportem oraz produkcją [...]. Zatem planowana inwestycja może zostać zdaniem Sądu zaliczona do uzupełniających istniejącą zabudowę, w tym mieszkaniową. Nie ulega wątpliwości, że prowadzenie [...] (czy też ściślej jak w niniejszej sprawie budowa obiektu służącego do przechowywania [...]i organizowania uroczystości [...]) wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze. Jednakże żaden przepis nie nakazuje lokalizowania tego typu obiektów wyłącznie w pobliżu miejsca [...], tj. na terenach [...], co wynika zresztą z oceny prawnej dokonanej przez sądy w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach (brak naruszenia ustawy o [...]). Stąd w ocenie Sądu uznać należy, że "usługi [...]", choć specyficzne, nadal pozostają usługami. Obiekty zaś, w których są świadczone, np. domy [...]pełnią funkcję usługową. Skoro zatem na analizowanym terenie funkcja usługowa występuje, to zamierzona przez inwestorów inwestycja, jest dopuszczalna. Dlatego zarzut naruszenia art. 61 u.p.z.p. Sąd uznał za chybiony. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia przez SKO art. 153 p.p.s.a. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2013 r. w pełni uwzględniło wytyczne WSA zawarte w wyroku sygn. akt VIII SA/WA 502/12. Nie ma też wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji nieuwzględnienie sprzeciwu mieszkańców, których zagrody znajdują się na obszarze analizowanym. Osoby te nie były uczestnikami postępowania, a ich sąsiedztwo było uwzględnione o tyle, że organ odwoławczy brał je pod uwagę przy analizie kontynuacji funkcji. Z tych też względów, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku, czyli skargę oddalił.