VIII SA/Wa 445/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi J. K., C. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. K., C. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy" lub Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażaleń: B. i J. małż. S., D. M. M., G. [...] Z., J. i C. małż. K. oraz A. K. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], ustalające koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], z nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...] na kwotę [...] zł, na którą składają się koszty czynności geodety i które ustala, że do poniesienia kosztów zobowiązani są: - J. i C. małż. K. w kwocie [...] zł, - B. i J. małż. S. w kwocie [...] zł, - E. K. w kwocie [...] zł, - D. [...] M. w kwocie [...] zł, - G. [...] Z. w kwocie [...] zł, - S. [...] Z. - [...] w kwocie [...] zł. – uchyliło zażalone postanowienie w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał m.in., iż organ I instancji wszczął postępowanie rozgraniczeniowe na wniosek J. i C. małż. K. w stosunku do nieruchomości stanowiącej ich własność oraz nieruchomości sąsiednich stanowiących własność B. i J. małż. S., A. [...] K. oraz współwłasność: [...] cz. D. [...] M., [...] cz. G. [...] Z., [...] cz. S. [...] Z.- [...], celem ustalenia granicy i utrwalenia punktów granicznych. Wyjaśnił, iż koszty tego postępowania rozgraniczeniowego obejmują koszty czynności geodety i stanowią kwotę [...] zł. Organ I instancji postanowił obciążyć połową kosztów obciążyć wnioskodawcę i połową kosztów pozostałe strony postępowania, w równych częściach, relatywnie do ich udziałów we własności nieruchomości. W dalszej części uzasadniania organ odwoławczy podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] stwierdziło, że z uchybieniem ustawowego terminu zostało wniesione przez J. i C. małż. K. zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], ustalające koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], na kwotę [...] zł. Postanowienie to jest ostateczne w administracyjnym toku postępowania, tak więc zdaniem Kolegium, J. i C. małż. K. nie służy przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Przechodząc do meritum sprawy organ odwoławczy wskazał, iż kwestie dotyczące kosztów postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 261-267 k.p.a. Przepisy te mają zastosowanie do kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, w szczególności kosztów wynagrodzenia geodety, poniesionych przez organ właściwy prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe. Kolegium przytoczyło treść art. 262 § 1 pkt 2, art. 264 i art. 267 k.p.a. SKO zauważyło, iż B. i J. S. oraz A. [...] K. wnieśli w terminie zażaleniowym wnioski o zwolnienie ich z przypadającej na nich części kosztów, uzasadniając je swoją trudną sytuacją materialną. Zdaniem organu odwoławczego wnioski te winny być rozpatrzone w pierwszej kolejności przez organ I instancji, a nie przez organ odwoławczy w postępowaniu zażaleniowym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Kolegium wskazało, iż wniosek w sprawie zwolnienia od kosztów podlega rozpatrzeniu w trybie przywołanego wyżej art. 267 k.p.a. i wymaga szczególnie starannie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Nadto postępowanie w sprawie zwolnienia od kosztów może być prowadzone zarówno na wniosek strony, jak również z urzędu, bowiem art. 267 k.p.a. nie zawiera w tej sprawie szczególnej regulacji. Organ obowiązany jest także do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Zdaniem Kolegium organ I instancji w tej sprawie, co prawda poinformował strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się w sprawie obciążenia kosztami, przed wydaniem postanowienia, w związku z art. 267 k.p.a., jednak nie przytoczył treści tego artykułu, z której to treści w sposób oczywisty wynika, że strony postępowania mogą wypowiedzieć się również co do możliwości poniesienia kosztów lub braku takiej możliwości, ze względu na ich sytuację materialną. Z uwagi na powyższe uchybienie i konieczność rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku B. i J. S. oraz A. [...] K. o zwolnienie od kosztów, Kolegium uznało, iż nie może rozpoznać merytorycznie zażalenia D. [...] M. i G. [...] Z., gdyż postępowanie wyjaśniające, konieczne do przeprowadzenia przez organ I instancji, może mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia odnośnie kosztów postępowania obciążających strony. Jednocześnie SKO wskazało, iż w ponownym postępowaniu organ I instancji uwzględni uwagi Kolegium, a nadto ustali, czy i w jaki sposób została zakończona sprawa przedmiotowego rozgraniczenia w Sądzie Rejonowym w [...]. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się J. K. i C. K. (dalej: "skarżący"), którzy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu skargi zarzucili geodecie dokonującemu rozgraniczenia błędy pomiarowe i oświadczyli, że w związku z tym nie dokonają zapłaty za to rozgraniczenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie. Kolegium powtórzyło, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] stwierdziło, iż z uchybieniem ustawowego terminu zostało wniesione przez J. i C. małż. K. zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], ustalające koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], z nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] na kwotę [...] zł. Postanowienie to jest ostateczne w administracyjnym toku postępowania. Do dnia sporządzania niniejszej odpowiedzi, nie zostało ono zaskarżone przez J. i C. małż. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym, Kolegium uznało, iż J. i C. małż. K. nie mieli przymiotu strony w postępowaniu zakończonym zażalonym postanowieniem i nie przysługuje im możliwość zaskarżenia go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Te same zasady obowiązują przy rozpoznawaniu zażalenia na zaskarżalne nim postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego (art. 144 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie Burmistrza uchylone w całości zaskarżonym postanowieniem Kolegium z dnia [...] maja 2017 r. jest postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem (art. 264 § 2 k.p.a.). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym w przypadku, gdy od decyzji (postanowienia) organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań (zażaleń), organ II instancji, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 i 2 k.p.a., wydaje jedną decyzję (postanowienie), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach (zażaleniach). Wynika to stąd, że w sytuacji, gdy organ II instancji ograniczy się do rozpoznania zażalenia tylko jednej strony, to podjęte orzeczenie definitywnie kończy postępowanie zażaleniowe, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego zażalenia wniesionego przez inną osobę. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich zażaleń jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym do uchylenia postanowienia organu II instancji (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11 i z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 450/07 i w Łodzi z dnia 8 września 2014 r., II SA/Łd 460/14 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że wniesienie odwołania (zażalenia) przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ II instancji obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04 oraz z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09, powołane w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w kontrolowanej sprawie na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2017 r. znak: [...], ustalające koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] na kwotę [...] zł zażalenia wnieśli B. i J. S., D. [...] M., G. [...] Z., J. i C. K. oraz A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało dwa postanowienia tj. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] stwierdziło, iż zażalenie na ww. postanowienie Burmistrza zostało wniesione przez J. i C. K. z uchybieniem ustawowego terminu. W kolei zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. uchyliło w całości zażalone postanowienie Burmistrza z [...] marca 2017 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył art. 144 k.p.a. w z w. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 264 § 1 k.p.a. w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż skoro Kolegium wydało rozstrzygnięcie procesowe w stosunku do zażalenia J. i C. K., to nie mogło, rozpoznając zażalenia pozostałych stron postępowania, ponownie przywoływać w komparycji zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2017 r. zażalenia J. i C. K. Powyższe wskazuje bowiem, iż w kontrolowanej sprawie doszło do dwukrotnego rozpoznanie wskazanego zażalenia. Sąd w składzie orzekającym za błędne uznał stanowisko Kolegium, iż J. i C. K. nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...], a w związku z tym nie przysługuje im możliwość zaskarżenia go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego, obciążając nimi wszystkie strony sporu tj. wnioskujących J. i C. K. połową kosztów oraz drugą połową pozostałe strony postępowania, w równych częściach, relatywnie do ich udziałów we własności nieruchomości. Dlatego też J. K. i C. K., pomimo uznania ich zażalenia na postanowienie Burmistrza z [...] marca 2017 r. za wniesione z uchybieniem terminu, w dalszym ciągu są stroną postępowania ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości. Mogą bowiem występować w charakterze uczestnika tego postępowania na prawach strony. Jednocześnie Sąd aprobuje stanowisko Kolegium, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, o konieczności wcześniejszego rozpoznania przez organ I instancji wniosków B. i J. S. oraz A. [...] K. o zwolnienie od kosztów. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) należało uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 ww. ustawy.