VIII SA/Wa 467/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 5 maja 2025 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z 5 maja 2025 r., znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia na rzecz rozwoju Gminy J. (dalej: "skarżący") od decyzji Wójta Gminy J. z 23 stycznia 2025 r. Nr [...] (dalej: "organ I instancji") w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją w/w wydaną przez Wójta Gminy J. odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie: jaka pomoc finansowa i rzeczowa otrzymały z Gminy J. w 2024 r stowarzyszenia mające swe siedziby na terenie Gminy J. – dane z rozbiciem na poszczególne stowarzyszenia. SKO wskazało, że pismo to zaskarżył skarżący. Kolegium rozpoznając odwołanie wskazało, że stosownie do art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. SKO stwierdziło, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu elektronicznie – poprzez ePUAP. Podało też, że skarżącemu doręczono przez ePUAP jedynie skan podpisanej odręcznie "decyzji". W aktach sprawy nie znajduje się decyzja podpisana elektronicznie. SKO uznało, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa, bowiem brak w niniejszej sprawie przedmiotu zaskarżenia – jest ono przedwczesne. Podniosło, że decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego i wiąże organ z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia, w sposób przewidziany przez prawo (art. 110 § 1 kpa). Dopóki zatem decyzja taka nie została stronie zakomunikowana zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (art. 39 i następne kpa), dopóty nie może być ona przedmiotem postępowania odwoławczego. SKO podniosło, że przepisy o doręczeniach mają charakter gwarancyjny, służąc zagwarantowaniu prawa strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania, przy czym prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony. Kolegium wskazało, że z w/w względów nie odniosło się do merytorycznie do odwołania. W konsekwencji wskazało, że rzeczą organu I instancji będzie podjęcie kroków celem prawidłowego (skutecznego) doręczenia przedmiotowej decyzji. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z 5 czerwca 2025 roku złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Wskazał, że wydane postanowienie jest nieprawidłowe. Podniósł, iż trudno ocenić czy takie rozstrzygnięcie wynika z błędu samego SKO, czy też nieprawidłowego i niepełnego przekazania akt postepowania przez sam organ. Skarżący wskazał, że Stowarzyszenia otrzymało prawidłowa decyzję podpisaną elektronicznie, która skarżący załączył do skargi. SKO wniosło o oddalenie skargi o oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazało, że w aktach przekazanych do Kolegium przez organ I instancji znajdowała się jedynie decyzja podpisana odręcznie (k. 7-13 akt sprawy organu I instancji). W związku z czym Kolegium podjęło takie a nie inne orzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie z dnia 5 maja 2025 r. narusza prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżącego na decyzję organu I instancji z dnia 23 stycznia 2025 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W myśl stanowiącego podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu II instancji przepisu art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie "niedopuszczalności odwołania" nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, dostępny na stronie internetowej http//orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, czy też w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie. W kontrolowanej sprawie przesłanką niedopuszczalności odwołania, na co wskazuje treść zaskarżonego postanowienia, była właśnie jego przedwczesność wynikająca z faktu jego wniesienia przed datą doręczenia orzeczenia organu I instancji. SKO stwierdziło, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu elektronicznie – poprzez ePUAP, a skarżącemu doręczono przez ePUAP jedynie skan podpisanej odręcznie "decyzji". W aktach sprawy nie znajduje się decyzja podpisana elektronicznie. Stwierdzenie takie nie jest zasadne bowiem jak wynika z akt administracyjnych zaskarżona odwołaniem decyzja Wójta Gminy J. z 23 stycznia 2025 r. Nr [...] z podpisem elektronicznym znajduje się na k. 14 - 20 akt organu I instancji. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem co do zasady wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07). Pogląd ten jest jednak uzasadniony jedynie w przypadku, gdy przewidziany ustawą środek zaskarżenia wniesiony jest od rozstrzygnięcia, które nie weszło do obrotu prawnego. Podkreślić bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji i postanowień) stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia. Wszelkie nieprawidłowości w zakresie doręczeń powinny więc obciążać organy administracji publicznej i nie powinny być interpretowane na szkodę jednostki (wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14, wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08, dostępne w CBOSA). Nawet jeżeli doręczenie rozstrzygnięcia było wadliwe, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (por. wyroki NSA: z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14; z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15; z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08, dostępne w CBOSA). Również w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że jeżeli orzeczenie znalazło się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (zob. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el 2022). Jeżeli uzewnętrznienie decyzji przez jej publikację spowodowało zapoznanie się przez stronę z treścią decyzji, to "otworzyło" dla strony możliwość jej zaskarżenia. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności odwołania, nie zaś jego terminowości. Odwołanie jest niedopuszczalne m.in. przed wejściem decyzji do obrotu prawnego, zaś odwołanie wniesione po upływie terminu, jest wniesione z uchybieniem terminu (por. B.Adamiak/J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 s. 575). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że stanowisko organu odwoławczego co do przedwczesności odwołania jest niezasadne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Skarżący zapoznał się z treścią decyzji doręczonej przez ePUAP po uprzednim jej zeskanowaniu, nawet jeśli doręczenie to nie spełniało wymogów prawidłowego doręczenia. Zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania zamknęło Skarżącemu możliwość merytorycznego zweryfikowania przez organ odwoławczy prawidłowości wydanego względem niego rozstrzygnięcia organu I instancji tylko z tego powodu, że wniósł ten środek przed formalnym uznaniem decyzji za doręczoną. Taką wykładnia przepisów dokonana przez organ narusza zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej) oraz art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron). Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decydującym jednak jest fakt, że wbrew stanowisku SKO przyjętemu za podstawę rozstrzygnięcia, w aktach administracyjnych zalega podpisana elektronicznie decyzja organu I instancji, na kartach wskazanych wyżej. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i uznając odwołanie Skarżącego za złożone w terminie rozpozna je merytorycznie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.