VIII SA/Wa 479/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...]maja 2015 r. Nr [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca lub Spółka) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej Kierownik ARiMR lub organ I instancji) z [...]stycznia 2012 r. w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatności ONW) na 2009 r., Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej Dyrektor ARiMR lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie odwoławcze. Stan faktyczny. Spółka, 14 maja 2009 r. złożyła we właściwym biurze powiatowym ARiMR wniosek wraz z załącznikami o przyznanie płatności ONW na 2009 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik ARiMR decyzją z [...]stycznia 2012 r. odmówił przyznania płatności ONW ze względu za sankcje wieloletnie nałożone w 2007 r. dla płatności ONW. W dniu 25 stycznia 2012 r. Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARiMR. W dniu 12 kwietnia 2014 r. reprezentant spółki wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie "w przedmiocie legalności i poprawności decyzji nakładającej sankcje wieloletnie". Dyrektor ARiMR uwzględniając powyższy wniosek, postanowieniem z [...]kwietnia 2012 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 101 § 2 powołanej ustawy pouczył skarżącą o treści art. 98 § 2 k.p.a. Postanowienie doręczono Spółce 16 maja 2012 r. Skarżąca dotychczas nie zwróciła się o podjęcie zawieszonego na jej wniosek postępowania odwoławczego. Decyzją z [...]maja 2015 r. Nr [...]Dyrektor ARiMR, na podstawie art. 138 § 3 w związku z art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy uznał, że skoro skarżąca, stosownie do treści art. 98 § 2 k.p.a. nie zwróciła się o podjęcie zawieszonego na jej wniosek (art. 98 § 1 k.p.a.) postępowania, to zasadnym stało się uznanie żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie za wycofane. W konsekwencji postępowanie odwoławcze zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy takie stanowisko uznał za słuszne w świetle poglądów prawnych wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 1180/11. Dodał przy tym, że w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że postępowanie odwoławcze zostało zawieszone na wniosek skarżącej, złożony na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. i to skarżąca jako jedyna strona tego postępowania w okresie trzech lat od jego zawieszenia, tj. od 27 kwietnia 2012 r. nie zwróciła się o jego podjęcie, o czym została prawidłowo pouczona. Zdaniem organu odwoławczego, trzyletni, ustawowy termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. biegnie od daty wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postepowania, nie zaś od daty jego doręczenia, zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 597/12. W skardze do Sądu, Spółka reprezentowana przez P. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 98 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię - art. 137 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie Zdaniem skarżącej przepis art. 137 k.p.a. stanowi lex specialis do przepisu art. 98 § 2 k.p.a. W związku z tym organ, uznając żądanie strony wszczęcia postępowania za wycofane winien ocenić, czy takie działanie nie spowoduje pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej, tzn. naruszającej prawo decyzji. Skoro tego w niniejszej sprawie nie uczynił, to podjęte rozstrzygnięcie jest sprzeczne z prawem. Odpowiadając na skargę, Dyrektor ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Zarzuty skargi uznał za chybione. Dodał, że powołane w skardze przepisy dotyczą dwóch różnych sytuacji prawnych. Przepis art. 137 k.p.a. nie ma w sprawie w ogóle zastosowania. Spór w sprawie dotyczy bowiem odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej, która została szczegółowo opisana i uzasadniona w zaskarżonej decyzji. Przepis art. 98 § 2 k.p.a. ma charakter bezwzględny i organ, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie na skutek wystąpienia okoliczności, o których w nim mowa, był zobowiązany do jego zastosowania. W piśmie procesowym, złożonym w dniu rozprawy poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku, pełnomocnik skarżącej (adwokat) podtrzymał zasadnicze elementy dotychczas prezentowanej argumentacji w sprawie. Uzupełniając skargę, odniósł się przy tym do wywiedzionej przez organ odpowiedzi na skargę. Zdaniem pełnomocnika, w przypadku postępowania odwoławczego organ nie jest ściśle związany wolą strony do cofnięcia wniosku (w tym przypadku odwołania). Z uwagi zaś na szczególny charakter tego postępowania winien dokonać oceny, czy zastosowanie przepisów art. 138 § 3 k.p.a. nie spowoduje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo. Dlatego, w ocenie pełnomocnika w sprawie należało zastosować przepis art. 137 k.p.a. (zdanie drugie), gdyż w obrocie prawnym pozostały decyzje wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd, oceniając zarzuty skargi, jak też nie będąc związany tymi zarzutami oceniając w granicach skargi zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania, nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy, ani takich naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzył się też uchybień mogących powodować nieważność decyzji lub naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i postępowania, należy w pierwszej kolejności określić zasadnicze ramy prawne sprawy wyznaczone przez przepisy art. 98 k.p.a., w świetle których organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (§ 1). Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (§ 2). Stosownie zaś do treści art. 101 § 2 k.p.a. w przypadku zawieszenia postępowania na żądanie strony lub jednej ze stron (art. 98 § 1) organ pouczy je o treści przepisu art. 98 § 2. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stan faktyczny nie budzi wątpliwości Sądu. W realiach niniejszej sprawy postępowanie odwoławcze, postanowieniem Dyrektora ARiMR z [...]kwietnia 2012 r. zostało zawieszone na żądanie skarżącej, zgłoszone w trybie art. 98 § 1 k.p.a. Zawierało prawidłowe pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy dochował zatem zasady informowania stron o okolicznościach mających wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Powyższe rozstrzygnięcie zostało prawidłowo doręczone skarżącej 16 maja 2012 r. (zob. k. 389 akt administracyjnych). Na to postanowienie skarżąca nie wniosła zażalenia. Także jako jedyna strona tego postępowania, zgodnie z pouczeniem zawartym w tym postanowieniu, w okresie trzech lat od daty zawieszenia, nie domagała się podjęcia postępowania zawieszonego na jej wniosek. W tej sytuacji, zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że postępowanie odwoławcze zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Czyli wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10, LEX nr 1138074). Zdaniem Sądu, w tej sytuacji nie można bowiem uznać, że Dyrektor ARiMR naruszył prawo, gdyż mając na uwadze skutki prawne wynikające z przepisu art. 98 § 2 k.p.a. i po jego upływie, prawidłowo zastosował powołany wyżej przepis art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast z przepisu art. 98 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że brak wniosku o podjęcie postępowania w terminie trzech lat od daty jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnych. W tej sytuacji zasadne stało się jego umorzenie. Takie stanowisko w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest zgodne z poglądami prawnymi prezentowanymi w orzecznictwie administracyjnym, które Sąd akceptuje w całej rozciągłości, a zgodnie z którymi w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11). Niezasadne są zatem zarzuty skargi. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie naruszył zarówno przepisu art. 98 § 2 k.p.a. ze względów opisanych powyżej, ani też przepisu art. 137 k.p.a., który jak słusznie stwierdził, w ogóle nie znajduje zastosowania w sprawie. Przepis ten dotyczy bowiem odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej, która nie wystąpiła w realiach niniejszej sprawy. Brak było zatem możliwości do zastosowania tego przepisu. Zgodnie z jego treścią przepisu, strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Tymczasem, jak zostało poniesione wyżej stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości i zdaniem Sądu jest bezsporny i dotyczy sytuacji, w której na wniosek skarżącej, zgłoszony w trybie art. 98 § 1 k.p.a. zawieszono postępowanie odwoławcze. Skarżąca zaś, prawidłowo pouczona o konsekwencjach prawnych wynikających z treści powołanego na wstępie przepisu art. 98 § 2 k.p.a. nie zwróciła się z żądaniem podjęcia tego postępowania. Zgodnie z jej wolą wobec tego przyjąć należało, że żądanie wszczęcia tego postępowania zostało wycofane. W ocenie Sądu zawarte w art. 98 § 2 K.p.a. stwierdzenie "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane" powinno być rozumiane jako równoznaczne ze skutecznym cofnięciem żądania wszczęcia postępowania, a więc wywołującym skutek określony w tym przepisie bez konieczności analizowania, innych oprócz cofnięcia wniosku (odwołania) przesłanek, których spełnienie jest konieczne dla skuteczności cofnięcia wniosku (odwołania). Takimi dodatkowymi przesłankami jest w art. 137 k.p.a. brak utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, a w art. 105 § 2 k.p.a. brak sprzeciwu innych stron i brak sprzeczności z interesem społecznym. Wobec kategorycznego brzmienia przepisu art. 98 § 2 k.p.a. organ był zobligowany do jego zastosowania w takiej sytuacji. Z tych samych względów, zdaniem Sądu nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącej skierowane przeciwko wydanej w sprawie decyzji organu I instancji, która wobec wystąpienia przesłanek do umorzenia postępowania odwoławczego nie była przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Reasumując, Sąd stwierdza, że z przepisu art. 98 § 2 k.p.a. wynika, że podjęcie postępowania zawieszonego na zgodny wniosek stron następuje po złożeniu przed upływem terminu 3-letniego przez którąkolwiek ze stron wniosku o podjęcie postępowania, a nie z urzędu. Takiego wniosku brak jednak w aktach sprawy. Strony postępowania (w tym wypadku skarżąca jako jedyna strona tego postępowania), będąc informowana o możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów przed wydaniem decyzji i o prawie do składania wyjaśnień nie wykazała, że przed upływem tego terminu zwróciła się do organu o podjęcie zawieszonego postępowania. Mając to wszystko na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku, czyli skargę oddalił w całości.