VIII SA/Wa 502/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. J. na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2019 r. w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...]w [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: G. J. (dalej: skarżący, strona) aktualnie jest zatrudniony w Publicznej Szkole Podstawowej (dalej: PSP) nr [...] w [...] na podstawie mianowania, w pełnym wymiarze czasu pracy. Począwszy od 1 września 2006 r. skarżący pełnił funkcję dyrektora tej szkoły, ostatnio z dniem 1 września 2016 r. powierzono mu tę funkcję na okres do 31 sierpnia 2021 r. W toku kadencji Burmistrz Gminy i Miasta [...] (dalej: Burmistrz, organ) zarządzeniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. odwołał skarżącego ze stanowiska dyrektora PSP nr [...] w [...] w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm., dalej: Prawo oświatowe). Natomiast zarządzeniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. Burmistrz powierzył wicedyrektorowi tej szkoły pełnienie obowiązków dyrektora do czasu nie dłużej niż do 13 czerwca 2019 r. Wyrokiem z 28 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 724/18 stwierdził nieważność ww. zarządzenia nr [...]. Wyrok ten uprawomocnił się w dacie [...] lutego 2019 r. Jednocześnie wyrokiem z [...] maja 2019 r. Sąd Rejonowy w [...] w sprawie [...] zasądził od PSP nr [...] w [...] na rzecz skarżącego tytułem odszkodowania kwotę [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Arkusz organizacyjny PSP nr [...] w [...] na rok szkolny 2019/2020 przygotowany w kwietniu 2019 r. przez p.o. dyrektora R. K., uzgodniony z [...] Kuratorem Oświaty Delegatura w [...] i zatwierdzony przez organ prowadzący, przewidywał wakat na stanowisku dyrektora szkoły. Dlatego zaskarżonym zarządzeniem nr [...] z [...] maja 2019 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 63 ust. 1 i ust. 10 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego oraz § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587, dalej: rozporządzenie w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora) w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), ogłosił konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora PSP nr [...] w [...]. Na powyższe zarządzenie skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 i ust. 10 Prawa oświatowego i § 1 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora poprzez ich błędne zastosowanie pomimo tego, że w chwili wydania zaskarżonego zarządzenia nie upłynął jeszcze okres kadencji, na jaką powierzono stronie stanowisko dyrektora PSP nr [...] w [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a. oraz 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowane zarządzenie jest sprzeczne z prawem, a konkretnie z ww. przepisami. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i ust. 10 Prawa oświatowego stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę, a kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu. Ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora w PSP nr [...] w [...] w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy jest przedwczesne, niecelowe i nieuzasadnione. Konkurs na stanowisko dyrektora ogłasza się bowiem tylko w sytuacji wolnego stanowiska. Natomiast wobec prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 grudnia 2018 r. w sprawie VIII SA/Wa 724/2018, gdy kadencja skarżącego jako dyrektora szkoły nie została zakończona, uruchomienie procesu zmierzającego do wyłonienia nowego kandydata uznać należy za niemające oparcia w obowiązujących przepisach Prawa oświatowego. Organ prowadzący szkołę nie ma podstawy prawnej do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora w trakcie trwania kadencji i formalnego jej pełnienia przez dotychczasowego dyrektora. Na poparcie swojego stanowiska strona wskazała na treść wyroków NSA z: 3 września 2013 r., I OSK 968/13 i 18 grudnia 2018 r., I OSK 2175/18 oraz WSA w: Bydgoszczy z 16 maja 2018 r., II SA/Bd 1135/17 i Opolu z 13 listopada 2013 r., II SA/Op 433/13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na nietrafność stanowiska strony, że wobec nieskuteczności odwołania dyrektora szkoły powołanie innej osoby na to stanowisko było niedopuszczalne. Zdaniem organu skutkiem wyroku WSA w sprawie VIII SA/Wa 724/18 jest wyeliminowanie przedmiotowego zarządzenia z obiegu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności z mocą ex tunc, co oznacza, że przyjmuje się jako nieistniejące zarządzenie w sferze administracyjnoprawnej. Jednakże prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych nie przenoszą orzeczonego skutku nieważności sprzecznego z prawem zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły na sferę nauczycielskiego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku. W szczególności prawomocne "unieważnienie" w postępowaniu administracyjnosądowym decyzji o bezprawnym i nieuzasadnionym pozbawieniu stanowiska dyrektora szkoły nie "reaktywuje" tego kierowniczego zatrudnienia (por. wyrok SN z 13 marca 2014 r., sygn. akt I PK 219/2013, Lex nr 1446440). Generalne stwierdzenie, że zarządzenie, co do którego stwierdzono jego nieważność, od początku nie wywołuje żadnych skutków, doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy taki akt pociąga za sobą nie tylko skutki w sferze prawa administracyjnego, ale także w innych sferach, w szczególności w stosunkach cywilnych, pracowniczych. Akceptacja koncepcji nieważności odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie orzeczenia sądu administracyjnego jako sankcji wywołującej skutek również w sferze prawa pracy prowadziłaby do skutków niemożliwych do zaakceptowania. Tego samego kierowniczego stanowiska zatrudnienia w tym samym okresie nie powinny bowiem zajmować dwie osoby, ponieważ wszystkie czynności podejmowane przez kolejną osobę powołaną na to samo kierownicze stanowisko zatrudnienia byłyby wadliwe, a nawet obarczone ryzykiem nieważności (por. wyroki SN z: 12 lutego 2015 r., I PK 155/14, Lex nr 1656219, 13 marca 2014 r., I PK 219/13, Lex nr 1446440, 16 czerwca 2016 r., III PK 121/15, Lex nr 2071208, 9 grudnia 2004 r., I PK 100/04, Lex nr 151300, wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2475/12, Lex nr 1339618, wyrok WSA w Kielcach z 1 marca 2017 r., II SA/Ke 1025/16, Lex nr 2260553). W konsekwencji organ wskazał, że prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 724/18, stwierdzający nieważność zarządzenia nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie odwołania dyrektora szkoły nie powoduje niejako "automatycznego", ponownego zatrudnienia/reaktywacji zatrudnienia skarżącego na stanowisku dyrektora PSP nr [...] w [...], będącego zatrudnionym jako nauczyciel w tej szkole. Stąd należy uznać, że stwierdzenie nieważności zarządzenia o odwołaniu strony ze stanowiska dyrektora PSP nr [...] w [...], wbrew odmiennemu poglądowi prezentowanemu przez skarżącego, nie spowodowało automatycznie jego przywrócenia na to stanowisko. Jednocześnie organ nadmienił, że skarżący nie składał powództwa do Sądu Pracy o przywrócenie do pracy na stanowisku dyrektora szkoły, jak również po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie VIII SA/Wa 724/18 nie składał wniosku do Burmistrza o przywrócenie go do pracy. Poza tym nie kwestionował po dacie uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez wicedyrektora, jak również znał projekt arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2019/2020 z wakatem na stanowisku dyrektora i wicedyrektora placówki. Zdaniem organu w dacie podejmowania zaskarżonego zarządzenia nie było żadnych przeszkód prawnych do jego wydania, bowiem stanowisko dyrektora PSP nr [...] w [...] nie było obsadzone, zaś powierzenie obowiązków dyrektora jego zastępcy trwało do 13 czerwca 2019 r. i nie było prawnych możliwości przedłużenia pełnienia tych obowiązków. W piśmie z 14 sierpnia 2019 r., odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, skarżący podniósł (powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych), że po prawomocnym wyroku WSA w sprawie VIII SA/Wa 724/18 formalnie nie powstał wakat na stanowisku dyrektorskim w PSP nr [...] w [...], a więc wydanie zaskarżonego zarządzenia było co najmniej przedwczesne i nie znajdujące podstawy prawnej w art. 63 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Ponadto wskazał, że pismem z [...] maja 2019 r. (data wpływu do organu 3 czerwca 2019 r.) wezwał Burmistrza do dopuszczenia go do objęcia stanowiska dyrektora PSP nr [...] w [...]. Dodatkowo wielokrotnie omawiał tę kwestię podczas bezpośrednich rozmów z Burmistrzem, który uzależniał dalsze piastowanie przez stronę funkcji dyrektora od wygranych spraw w Sądzie Pracy oraz w sądzie administracyjnym. W piśmie z [...] września 2019 r. organ podkreślił, że ze skarżącym skutecznie rozwiązano stosunek pracy na stanowisku dyrektora, kiedy przyznano mu odszkodowanie, a on nie wnosił o przywrócenie do pracy. Ogłoszenie konkursu w takiej sytuacji było najbardziej transparentną formą wyłonienia kandydata na to stanowisko, przy czym skarżący miał prawo wziąć udział w konkursie, ale tego nie uczynił. Jednocześnie organ zaprzeczył, jakoby wygranie spraw sądowych przez skarżącego było podstawą do przywrócenia mu piastowania funkcji dyrektora szkoły. Poza tym organ przedstawił pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego Delegatura Zamiejscowa w [...] Wydział [...] z [...] sierpnia 2019 r., z którego wynika, że Wojewoda nie wszczął czynności nadzorczych w odniesieniu do zaskarżonego zarządzenia z uwagi na brak podstaw prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżone zarządzenie Burmistrza podlega kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora PSP nr [...] w [...] dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a tym samym podlega ocenie sądowej pod względem zgodności z prawem Przedmiotem sporu między stronami jest ustalenie, czy w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 grudnia 2018 r. wydanym w sprawie VIII SA/Wa 724/18 o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Burmistrza nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora PSP nr [...] w [...], zgodne z prawem było wydanie [...] maja 2019 r. zarządzenia w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora tej szkoły. Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności zarządzenia o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły działa ex tunc, co oznacza, że co do zasady eliminuje ten akt ze skutkiem wstecznym. Takie jednak generalne stwierdzenie, że zarządzenie, co do którego stwierdzono jego nieważność, od początku nie wywołuje żadnych skutków doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy taki akt pociąga za sobą nie tylko skutki w sferze prawa administracyjnego, ale także w innych sferach, w szczególności w stosunkach cywilnych, pracowniczych (por. wyrok WSA w Kielcach z 1 marca 2017 r., II SA/Ke 1024/16, Lex nr 2253464). Odwołanie dyrektora ze stanowiska jest właśnie takim aktem administracyjnym o dwoistym charakterze, mającym oparcie w przepisach administracyjnych oraz w przepisach prawa pracy. Z jednej strony dotyczy sprawowania funkcji publicznej w placówce oświatowej realizującej zadania publiczne, a z drugiej strony jest czynnością z zakresu prawa pracy, dotyczącą sfery indywidualnej, ingerując w sytuację prawną osoby odwołanej (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2475/12, Lex nr 1339618, wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., I OSK 2641/12, cbosa). Zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły, które zostało unieważnione w trybie sądowoadministracyjnym, nie reaktywuje zatrudnienia na tym stanowisku. Takiemu wyrokowi sądu administracyjnego przysługuje kasatoryjny walor i skutek prawny w sferze oświatowej administracji publicznej, który nie przekłada się ani wiążąco nie oddziałuje na pracownicze zatrudnienie nauczyciela odwołanego ze stanowiska dyrektora szkoły. W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skutki orzeczenia administracyjnosądowego o nieważności zarządzenia o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora szkoły nie rozciągały się na sferę jego pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołały skutku nieważności odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora PSP nr 1 w Przysusze (wyrok SN z 12 lutego 2015 r., I PK 155/14, Lex nr 1656219, wyrok SN z 9 grudnia 2004 r., I PK 100/04, Lex nr 151300, wyroki WSA w Kielcach z 16 marca 2017 r., II SA/Ke 1026/16, Lex nr 2276027 i 1 marca 2017 r., II SA/Ke 1025/16, Lex nr 2260553). Z powyższego wynika, że skutek wyroku WSA z 28 grudnia 2018 r. w sprawie VIII SA/Wa 724/18 nie polega na nieważności odwołania tylko nieważności zarządzenia. W związku z tym stwierdzenie nieważności zarządzenia o odwołaniu strony ze stanowiska dyrektora nie spowodowało automatycznie jego przywrócenia na to stanowisko. Natomiast skarżący przed Sądem Pracy nie wnosił o przywrócenie go do pracy, a takie roszczenie mu przysługiwało na podstawie art. 59 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. 2019 poz. 1040, dalej: k.p.) w związku z art. 91c ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2019 r. poz. 2215), dalej: KN). Ubiegał się jedynie o odszkodowanie i takie uzyskał wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2019 r. w sprawie [...] z tytułu pozbawienia go funkcji dyrektora z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. W takiej sytuacji stronie przysługiwało odszkodowanie w wysokości wynagrodzenia za pracę za czas, do którego powierzenie stanowiska miało trwać, nie więcej niż za okres wypowiedzenia. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w tej sprawie skarżący mógł "reaktywować" zatrudnienie na stanowisku dyrektora PSP nr [...] w [...] tylko przez skuteczne roszczenie przed Sądem Pracy o przywrócenie go do pracy w tym charakterze. Wówczas nie byłoby wakatu na stanowisku dyrektora szkoły i brak byłoby podstaw do ogłoszenia konkursu w tym przedmiocie. Wybrał jednak inną rekompensatę – odszkodowanie, które zostało mu w całości wypłacone w czerwcu 2019 r. (oświadczenie pełnomocnika organu złożone na rozprawie sądowej oraz strona 3 odpowiedzi na skargę). Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że ww. wyrok sądu administracyjnego uprawomocnił się w dacie 21 lutego 2019 r. W tym czasie obowiązki dyrektora pełnił jego dotychczasowy zastępca na podstawie zarządzenia Burmistrza z [...] sierpnia 2018 r. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora tej szkoły zgodnie z art. 63 ust. 10 lub ust. 12 Prawa oświatowego, nie dłużej niż do 13 czerwca 2019 r. Skarżący przed sądem powszechnym nie wnosił o przywrócenie go do pracy na stanowisko dyrektora szkoły, więc było ono nieobsadzone, tzn. w arkuszu organizacyjnym szkoły na rok szkolny 2019/2020 istniał wakat (k.45 akt sądowych). Jednocześnie dotychczasowy wicedyrektor szkoły nie mógł pełnić obowiązków dyrektora dłużej niż 10 miesięcy, jak to wynika z art. 63 ust. 13 Prawa oświatowego. Skoro więc w dacie 20 maja 2019 r. stanowisko dyrektora szkoły nie było obsadzone, to nie było przeszkód prawnych do podjęcia przez Burmistrza zarządzenia o ogłoszeniu konkursu na to stanowisko, zgodnie z ar. 63 ust. 1 i ust. 10 Prawa oświatowego w związku z § 1 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora. W ocenie Sądu w okolicznościach faktyczno-prawnych tej sprawy brak jest podstaw do uznania, że Burmistrz, podejmując zaskarżone zarządzenie, naruszył prawo w sposób skutkujący stwierdzeniem jego nieważności. Wobec wskazanego wyżej braku skutku stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora w postaci automatycznego przywrócenia skarżącego na to stanowisko, okoliczność, że wyrok w sprawie VIII SA/Wa 724/18, jako orzeczenie deklaratoryjne wywołuje skutki ex tunc, nie powoduje nieważności zaskarżonego zarządzenia w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora PSP nr [...] w [...], na którym był wakat (stanowisko nieobsadzone). Orzecznictwo sądów administracyjnych powoływane przez pełnomocnika skarżącego w skardze i piśmie z [...] sierpnia 2019 r., zdaniem Sądu, dotyczy innych sytuacji faktycznych i prawnych, kiedy organ gminy wydawał zarządzenia (np. o powołaniu komisji konkursowej, ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora) w czasie, kiedy z mocy prawa wykonanie rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru o stwierdzeniu nieważności odwołania dyrektora było wstrzymane na podstawie art. 92 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.