I OSK 2175/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1558/17 w sprawie ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce oznaczenia skarżącego Wójta Gminy Z. wpisuje Gminę Z.; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Gminy Z. na rzecz Wojewody M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1558/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] , w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wojewoda M. (dalej: wojewoda, organ nadzoru), zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 994), zwanej dalej u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia postępowania konkursowego w dniu [...] lipca 2017 r. na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Z. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wojewoda wskazał, że zarządzenie wójta jest sprzeczne z prawem z uwagi na fakt, że zostało wydane w konsekwencji zarządzenia wójta nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych, wobec którego Wojewoda M. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] , stwierdzające nieważność tego zarządzenia w całości. Organ nadzoru zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1802/16, oddalił skargę wójta gminy na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] sierpnia 2016 r. W tym miejscu należy zaznaczyć, że z informacji znanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1923/17, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 478/17, oddalił skargę wójta na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] , stwierdzające nieważność zarządzenia wójta z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] , w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych (wyrok jest prawomocny). Wójt gminy, pomimo stwierdzenia nieważności i wstrzymania wykonania powyżej określonych zarządzeń, na ich kanwie wydał kolejne zarządzenia, w tym zarządzenie będące przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Tymczasem, w ocenie organu nadzoru, wójt gminy powinien był wstrzymać się z wydawaniem kolejnych zarządzeń do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Wobec uznania zarządzenia nr [...] i związanych z nim innych zarządzeń za sprzeczne z prawem, należało przyjąć, że ściśle z tym zarządzeniem powiązane i stanowiące jego chronologiczne i logiczne następstwo zarządzenie nr [...] , również narusza prawo w sposób istotny. Dalej organ nadzoru wyjaśnił, że wydanie zarządzenia organu wykonawczego gminy na podstawie zarządzenia uznanego za nieważne należy traktować jako wydane bez podstawy prawnej, co narusza art. 7 Konstytucji RP, który dotyczy działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Organ nadzoru podkreślił, że przedmiotowe zarządzenie zostało wydane w czasie, w którym obowiązywało wstrzymanie wykonania zarządzeń nr [...] i [...] , a między wymienionymi zarządzeniami istnieje ścisły i nierozerwalny związek. Brak było zatem podstawy do wydania zarządzenia będącego przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem zasadne ogłaszanie konkursu na dyrektora szkoły w sytuacji, w której zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę Gminy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarządzenie wójta gminy z dnia [...] czerwca 2017 r. stanowi jedno z wzajemnie powiązanych zarządzeń wydanych przez ten organ w sprawie wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora i odwołania poprzednio urzędującego dyrektora. Istotnym w sprawie jest fakt, że wydając przedmiotowe zarządzenie, wójt gminy posiadał wiedzę, że organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdził nieważność zarządzenia tegoż wójta z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] , w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych. Wskazane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze poddane zostało kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1802/16, oddalił skargę gminy. W ocenie Sądu pierwszej instancji powołanie komisji konkursowej nie stanowi aktu oderwanego od działań związanych z konkursem na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych, lecz jest jednym z elementów postępowania zmierzającego do powołania dyrektora. W ocenie Sądu brak było zatem podstaw do skutecznego powołania komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w czasie trwania kadencji dotychczasowego dyrektora i ta okoliczność uzasadniała stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia. Wydając zarządzenie w dniu [...] czerwca 2017 r. wójt gminy bezpodstawnie i przedwcześnie powołał skład komisji konkursowej do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych, w sytuacji gdy odwołanie dotychczasowego dyrektora nie stało się ostateczne, a jego kadencja upływa z dniem [...] sierpnia 2019 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła gmina zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że zarządzenie stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego jest sprzeczne z prawem, a jednocześnie owa niezgodność z prawem zarządzenia nr [...] , nr [...] , nr [...] (których nieważność organ nadzoru stwierdził uprzednio), a w ślad za nimi kolejnego zarządzenia nr [...] , dotyczącego powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych; - art. 36a ust. 1b ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły jest możliwe tylko w czasie trwania kadencji dyrektora szkoły tylko wówczas, gdy kadencja ta w sposób niezakłócony dobiega końca, gdy faktycznie takie ograniczenie nie występuje w ustawie o systemie oświaty. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione. W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że pomimo wskazania przez autora skargi kasacyjnej obu podstaw kasacyjnych tj. zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w skardze kasacyjnej wskazano jedynie na naruszenie przepisów prawa materialnego. Przy czym przyjdzie zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie rozwinął w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji dotyczącej poszczególnych zarzutów w niej wskazanych, ograniczając się jedynie do opisania przeprowadzonego dotychczas postępowania oraz stwierdzenia, że Sąd nie odniósł się kompleksowo do zarzutów stawianych rozstrzygnięciu nadzorczemu. Przechodząc do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał aby organ nadzoru dokonał błędnej wykładni ww. przepisów lub, że przepisy te zostały niewłaściwie zastosowane, ograniczając swoją argumentację jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Należy podkreślić, że nie jest rzeczą organu gminy na tym etapie postępowania ocena podjętych przez organ nadzoru czynności, bowiem ustawowym zadaniem organu nadzoru jest kontrola aktów normatywnych wydawanych przez organy gminy uwzględniając kryterium zgodności z prawem. Na obecnym etapie postępowania organ gminy, za pośrednictwem skargi kasacyjnej może jedynie wykazywać przesłanki, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione wyżej zarzuty są bezzasadne bowiem wskazane wyżej przepisy są przepisami kompetencyjnymi przyznającymi wojewodzie – jako organowi nadzoru – możliwość stwierdzenia nieważności wydanej przez organ gminy uchwały lub zarządzenia. Należy wskazać, że w sprawach dotyczących powołania dyrektora szkoły (w tym również w sprawie powołania komisji konkursowej) źródłem zmian w stosunkach pracowniczych nie jest wolna wola pracodawcy, ale akty (uchwały lub zarządzenia) z zakresu administracji publicznej, podlegające w pierwszej kolejności nadzorowi "legalnościowemu" wojewody (co wynika z treści art. 85 u.s.g.), a także podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Powołanie komisji konkursowej ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. W takim stanie faktycznym i prawnym jest rzeczą oczywistą, że skoro wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia wójta gminy z dnia [...] czerwca 2016 r. o odwołaniu dyrektora zespołu placówek oświatowych, to w takiej sytuacji, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego organowi gminy, znalazł zastosowanie art. 92 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem: "Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego". Zawarte w tym przepisie stwierdzenie "wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że zarządzenie, którego nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 968/13). Takie znaczenie art. 92 ust. 1 u.s.g. znajduje oparcie w ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie art. 152 p.p.s.a. (w odniesieniu do jego treści obowiązującej do 14 sierpnia 2015 r.), w którym również mowa była o wstrzymaniu wykonalności aktów zakwestionowanych przez sąd (por. wyroki NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04; z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1029/10 oraz z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 596/08). To zaś oznacza na gruncie rozpoznawanej sprawy, że wójt gminy nie miał prawa wydać przedmiotowego zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora zespołu placówek oświatowych ponieważ wykonanie zarządzenia wójta gminy z dnia [...] czerwca 2016 r. o odwołaniu dyrektora zespołu placówek oświatowych zostało wstrzymane z mocy prawa na mocy art. 92 ust. 1 u.s.g., w związku z wydaniem przez wojewodę w dniu [...] sierpnia 2016 r. rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tego zarządzenia w całości. Oznacza to, że wójt gminy nie miał prawa do podejmowania żadnych czynności lub aktów zmierzających do obsadzenia stanowiska dyrektora zespołu placówek oświatowych do czasu usunięcia z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego ww. rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie nie usunięto z obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r., co zostało ostatecznie stwierdzone wyrokiem NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1923/17. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 36a ust. 1b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 z późn. zm.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania aktów, stanowił, że "kandydata na stanowisko dyrektora placówki, o której mowa w ust. 1a, wyłania się w drodze konkursu". Pomijając argumentację autora skargi kasacyjnej należy wskazać, że w niniejszej sprawie przytoczony przepis nie został zastosowany przez organy, jak również przez Sąd pierwszej instancji bowiem akty organów zostały wydane w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 i nast. ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tych aktów. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną niemającą usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w pkt 1 niniejszego wyroku rozstrzygnięcie w kwestii sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 156 § 3 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z art. 98 ust. 3 u.s.g., do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym samym, skarżącą w niniejszej sprawie była gmina, a nie wójt gminy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl