I OSK 1923/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1802/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Z. o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Z. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Z. na rzecz Wojewody M. 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 marca 2017 r., II SA/Wa 1802/16, oddalił skargę Wójta Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Z. o odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Z. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, ze zm., dalej jako: "u.s.o."), organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Stosownie do art. 38 ust. 2 u.s.o. opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że użyte w art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o. pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane zwężająco. O tego rodzaju przypadku można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnej poważnej przyczyny, która powoduje, że nie jest możliwe dalsze wykonywanie przez dyrektora funkcji, albowiem prowadziłoby to do destabilizacji w funkcjonowaniu szkoły w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Z uwagi na uznaniowość zastosowania tego trybu odwołania ze stanowiska, przedmiotowe zarządzenie winno zawierać uzasadnienie, w którym przedstawione muszą być okoliczności spełniające przesłankę "przypadku szczególnie uzasadnionego". W uzasadnieniu zarządzenia Wójta Gminy Z. wskazano wprawdzie okoliczności, które stanowiły podstawę odwołania Dyrektora ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże nie wykazano, co prawidłowo stwierdził Wojewoda M., że zarzucane naruszenia obligują do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Wskazywane w zarządzaniu nieprawidłowości w zarządzaniu szkołą, w tym w zakresie kontroli finansowej przeprowadzonej w dniach od 16 maja 2016 r. do 10 czerwca 2016 r. polegającej – zdaniem Wójta – na fałszowaniu dokumentów urzędowych oraz zawyżaniu godzin nadliczbowych, za które były wypłacane dodatkowe wynagrodzenia, są na tyle ogólnikowe i lakoniczne, że nie wskazują w żadnym stopniu, jakie konkretnie zdarzenia ma na myśli, zaś stwierdzenie co do ewentualności i to w bliżej nieokreślonej przyszłości zawiadomienia o powyższym organów ścigania, świadczy o niezdecydowaniu w ocenie zaprezentowanych zarzutów. Ponadto uzasadnienie zarządzenia jest nieprecyzyjne i nielogiczne, bowiem nie sposób sobie wyobrazić uniemożliwienie przez Dyrektora wstępu kontrolującym na teren placówki przez "odmówienie okazania dokumentów kontrolującym". Ponadto, kontrola taka jednak miała miejsce i w tej sytuacji stwierdzenie o uniemożliwieniu kontroli ma charakter jedynie werbalny, zastosowany jedynie na potrzeby uzasadnienia zarządzenia. Ponadto nie wskazano, jakie może być bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego dla uczniów szkoły po przeprowadzonej 1 czerwca 2016 r. kontroli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., zaś pozostawienie uczniów bez opieki 27 listopada 2015 r. i 2 grudnia 2015 r. jest zdarzeniem z przeszłości i nie może być wykorzystywane, jako argument do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Podobnie rzecz się ma z brakiem udokumentowanej oceny ryzyka zawodowego na stanowiskach pracy, prowadzenia zajęć z logopedii przez osobę nie posiadająca odpowiednich kwalifikacji, niezgodnego z procedurą wprowadzania organizacyjnego szkoły, nieprawidłowego przyznawania dodatków pracownikom niepedagogicznym, wykonywania wyjazdów służbowych bez zgody organu prowadzącego, wprowadzenia przez dyrektora nieprawidłowego realizowania zastępstw za nieobecnych nauczycieli (tzw. zastępstwa koleżeńskie), nieprawidłowego ustalania dotyczącego kosztów sporządzania posiłków na stołówce szkolnej, braku zarządzenia dyrektora szkoły w sprawie regulaminu kontroli zarządczej, czy też błędy rachunkowe w arkuszach organizacyjnych na rok 2012/2013. Odwołanie w powyższym trybie nastąpiło z uwagi na "zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły", lecz w żaden sposób nie wskazano, na czym polega owe zagrożenia, zaś o "podejrzeniu" popełnienia przestępstwa można mówić dopiero po wydaniu postanowienia o przedstawieniu zarzutu popełnienia przestępstwa. Uzasadnienie zarządzenia sprowadza się w zasadzie do bardzo ogólnie opisanych zarzutów, bez wypełnienia ich konkretną treścią oraz ewentualnie nieakceptowalnym działaniem (skoro popełniono przestępstwo, to na Wójcie spoczywał ustawowy obowiązek powiadomienia organów ścigania). Po drugie, większość opisanych zarzutów dotyczy stanu przeszłego, co może być jedynie powodem odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1) lit. b) u.s.o., bowiem Wójt Gminy Z. nie wskazał na żadną drastyczną, nagłą sytuację z której wynikałoby, że działanie bądź ewentualnie zaniechanie Dyrektora szkoły było rażąco sprzeczne z celem powołania na to stanowisko i uzasadniałoby natychmiastowe odsunięcie od pełnienia funkcji kierowniczej. Wojewoda M. zasadnie stwierdził, że zarzuty stawiane dyrektorowi szkoły, nie świadczą o zagrożeniu dla właściwego, z punktu widzenia dobra uczniów i pracowników placówki, funkcjonowania szkoły i które przejawiałyby się nagłością i nadzwyczajnością, a w konsekwencji natychmiastowemu przerwaniu pełnienia funkcji kierowniczej. Racje należy przyznać skarżącemu, że ustawodawca przyznał organowi prowadzącemu szkołę pewną swobodę w dokonywanych przez siebie ocenach, lecz zarządzenie Wójta Gminy Z. przekroczyło ową ustawową swobodę i przerodziło się w dowolność oraz arbitralność działania. Konkludując, art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. stanowi wyjątek od zasady stabilności zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Dodać również należy, że wprawdzie opinia kuratora oświaty, wydawana na podstawie art. 38 ust. 2 u.s.o., nie ma charakteru wiążącego. Niemniej jednak zawarte w niej negatywne stanowisko obligowało ten organ do wyczerpującego uzasadnienia wydawanego aktu, a w szczególności do przekonującego umotywowania przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia wydanego wbrew tej opinii. Tymczasem negatywna opinia M. Kuratora Oświaty, nie została przez organ rozważona przy podejmowaniu przedmiotowego zarządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy Z., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie nie zaistniały "szczególnie uzasadnione przypadki" w rozumieniu tego przepisu, dające podstawę do odwołania dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Z. bez wypowiedzenia w trakcie trwania roku szkolnego; a także na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy Z. z [...] czerwca 2016 r., w sytuacji gdy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że argumentami przemawiającymi za natychmiastowym odwołaniem dyrektora były: przypadki pozostawienia uczniów w trakcie zajęć bez opieki, brak udokumentowanej oceny ryzyka zawodowego na stanowiskach pracy, prowadzenie zajęć z logopedii przez osobę nieposiadającą odpowiednich kwalifikacji, nieprawidłowe rozliczanie godzin ponadwymiarowych mogące zdaniem Wójta Gminy nosić znamiona przestępstwa, niezgodne z procedurą wprowadzanie zmian do arkusza organizacyjnego szkoły, nieprawidłowe przyznawanie dodatków pracownikom niepedagogicznym, wykonywanie wyjazdów służbowych bez zgody organu prowadzącego, wprowadzenie przez dyrektora nieprawidłowego systemu realizowania zastępstw za nieobecnych nauczycieli (tzw. zastępstwa koleżeńskie), nieprawidłowe ustalenia dotyczące kosztów sporządzania posiłków na stołówce szkolnej oraz brak zarządzenia dyrektora szkoły w sprawie regulaminu kontroli zarządczej. Również w ocenie Sądu, są to argumenty niekonkretne, a jeśli nawet, to dotyczą czasu przeszłego i mogą ewentualnie skutkować odwołaniem dyrektora w trybie art. 38. ust 1 pkt 1 u.s.o., a więc w tzw. trybie "zwykłym". Dokonując wykładni powołanego przepisu Sąd, zdaje się jednak zapominać, że ochrona stosunku pracy dyrektora nie jest wartością nadrzędną wobec prawidłowości funkcjonowania szkoły. Nie jest ona także w tym zestawieniu nawet wartością równorzędną, przeciwnie, ta ochrona ma służyć tylko i wyłącznie temu, aby wskutek, nieuprawnionych, niesprawiedliwych czy bezzasadnych podstaw zmiana na stanowisku dyrektora szkoły nie wpływała na prawidłowość realizacji funkcji przez szkołę. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwarza wrażenie, że w tym konkretnym przypadku ochrona dyrektora stanęła jednak nad tymi pozostałymi wartościami. Mówiąc inaczej, każe się Wójtowi podjąć ryzyko (i wziąć na siebie odpowiedzialność) polegające na tolerowaniu nieprawidłowego kierowania szkołą przez dyrektora na zasadzie, że może nic się nie stanie. Tak więc przejście do porządku nad zarzutem, że uczniowie zostali pozostawieni bez opieki, mimo że nie spowodowało to żadnych negatywnych konsekwencji, jest co najmniej niezrozumiałe. Takie podejście wpisuje się w błędną logikę dawania prymatu ochronie dyrektora nie uczniów i szkoły przy jednoczesnym bagatelizowaniu oczywistej wymowy tego zdarzenia. Ten sam zarzut można postawić wobec pozostałych punktów uzasadnienia wyroku. Całkowicie niezrozumiałe jest dyskredytowanie nieprawidłowości i uchybień w kierowaniu szkołą wobec braku zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w szczególności, że organ podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. W pierwszej kolejności podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny, albowiem Sąd I instancji nie mógł go naruszyć, gdyż nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku uwzględnienia przez sąd skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Natomiast Sąd I instancji oddalił skargę Wójta Gminy Z. na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię. Według tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że oparcie tej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zasadnie stwierdził, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu wydania przez Wójta Gminy Z. zarządzenia z [...] czerwca 2016 r., Nr [...] wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu tego zarządzenia niedociągnięć, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że A. K. w okresie sprawowania funkcji dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Z. dopuścił się wszystkich zarzucanych mu uchybień, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 49/09) bo naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jej pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. uznano: kradzież alkoholu w sklepie (II SA/Bk 1179/14), błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (IV SA/Gl 970/13), poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (I OSK 2853/13), zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych (I OSK 840/13), zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole (I OSK 2408/11), notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (II SA/Rz 624/05), długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej (I OSK 365/17). Skoro Wójt Gminy Z. nie wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności dyskwalifikujące A. K. jako dyrektora szkoły z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w wykonywaniu powierzonych mu obowiązków, to jego zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez jego nieprawidłowe zastosowanie nie może się ostać, ponieważ nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniająca zwolnienie dyrektora w tym trybie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 15 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) zmienionego rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1667), gdyż wymagał tego charakter sprawy (wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna ma wyraźnie charakter pieniaczy, zaś jedną funkcji przypisywanych kosztom postępowania jest przeciwdziałanie temu negatywnemu zjawisku) i nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego Wojewody M. w celu jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.