VIII SA/Wa 523/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi B. B., W. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga B. B. i W. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną umarzającą postępowanie w sprawie użytkowania dróg gminnych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej: "PINB", "organ I instancji") umorzył postępowanie w sprawie użytkowania dróg gminnych przy ul. K., ul. T. i ul. S. wybudowanych na podstawie decyzji Starosty P. (zwany dalej: "Starosta") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. W dniu [...] listopada 2013 r. do organu I instancji wpłynął wniosek B. i W. B. (zwani dalej: "skarżący", "strona") o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną. Jako podstawę wznowienia postępowania strona wskazała przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") zgodnie z którą, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wskazała nadto, że ich udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej nielegalnego użytkowania ww. dróg gminnych, uzasadnia uczestnictwo w prowadzonym przez Starostę postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę drogi gminnej – ulicy K., T., S. w P. wraz z odwodnieniem. Po rozpatrzeniu ww. wniosku organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 28, art. 61, art. 123 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a., orzekł o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją PINB w P. nr [...] z dnia [...] października 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie dotyczącej użytkowania dróg gminnych ul. K., ul. T. i ul. S. w P., wybudowanych na podstawie decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Uzasadniając podjęte postanowienie organ I instancji podał, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji ostatecznej skarżącym nie przysługiwał przymiot strony, legitymację strony w tym postępowaniu posiadł jedynie Burmistrz Gminy i Miasta P. oraz Gmina i Miasto P. Powyższe wynika z regulacji art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (2010 r. Nr 243 poz.1623 ze zm., zwana dalej: "p.b."), zgodnie z którą stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, iż złożony przez stronę wniosek o wznowienie postępowania wniesiony został z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Wbrew stanowisku skarżących zawartym we wniosku, PINB uznał, iż o wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. skarżący nie dowiedzieli się w dniu [...] listopada 2013 r. z zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "WINB", "organ odwoławczy"). Z korespondencji będącej w posiadaniu organu, w szczególności treści skargi strony z dnia [...] października 2013 r., na działalność organu I Instancji, wynika bowiem, że o wydaniu ww. decyzji skarżący wiedzieli w dacie sporządzenia tej skargi. Stąd też, stosownie do treści art. 148 § 2 k.p.a. ustawowy miesięczny termin do złożenia wniosku w trybie art. 145 §1 pkt 4 (jako stronie) upłynąłby w dniu [...] listopada 2013 r., zatem wniosek z dnia [...] listopada 2013 r. został wniesiony bez zachowania ustawowego terminu. Jednocześnie PINB wyjaśnił, że postępowanie administracyjne przed PINB nie było prowadzone w trybie art. 106 k.p.a. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia podali, że w sytuacji gdy jako podstawę wznowienia powołali przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., rozpatrujący sprawę PINB powinien wyjaśnić, czy posiadają przymiot strony, przy czym takie działania mogą mieć miejsce wyłącznie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, czyli w tzw. fazie rozpoznawczej. Wywiedli, iż skoro pozbawiono ich udziału w poprzednim postępowaniu uznając, iż nie posiadają przymiotu strony, to sprawa ich legitymacji w postępowaniu wznowieniowym winna być z uwagi na to, że to właśnie jest przyczyną wznowienia postępowania, rozstrzygnięta w toku postępowania rozpoznawczego. W orzecznictwie sadów administracyjnych jednolity jest pogląd, co do tego, że odmowa wznowienia postępowania administracyjnego z tego powodu, że żądającym wznowienia nie jest strona postępowania, może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Zawsze natomiast, gdy istnieją wątpliwości, co do tego, czy wnioskujący o wznowienie jest stroną, badanie przymiotu strony nastąpić powinno po wznowieniu postępowania. Ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Podnieśli nadto, iż nie zgadzają się z twierdzeniem organu, że postępowanie PINB nie było prowadzone w trybie art. 106 k.p.a. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie oraz specyfiki postępowania wznowieniowego organ odwoławczy stwierdził zasadność stanowiska PINB, co do uchybienia przez skarżących terminowi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy wskazał w tym zakresie, iż o wydaniu decyzji nr [...] w dniu [...] października 2013 r. strona pisała już w skardze z dnia [...] października 2013 r., na nienależyte wykonywanie zadań przez PINB. Zatem wniosek skarżących o wznowienie postępowania, w którym sugerowali, że o postępowaniu w sprawie dotyczącej użytkowania dróg gminnych ul. K., ul. T. i ul. S. w P., dowiedzieli się po zapoznaniu się z treścią zawiadomienia WINB z dnia [...] listopada 2013 r., tj. w dniu [...] listopada 2013 r., jako złożony z uchybieniem ustawowego terminu nie był skuteczny. Dodatkowo, odnosząc się do argumentów zażalenia WINB stwierdził, iż decyzja PINB nr [...] z dnia [...] października 2013 r. została wydana w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., a nie jak wskazują skarżący art. 106 k.p.a. Ponadto podał, że zawiadomienie WINB z dnia [...] listopada 2013 r. zostało wydane w toku postępowania skargowego, w toku którego organ nie rozpatruje sprawy merytorycznie, jak również nie ustala czy skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia podali, iż zgodnie z orzecznictwem sądowo- administracyjnym regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu - tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie. W takim przypadku organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji. Podali, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia [...] października 2013 r. nr [...] został złożony w dniu [...] listopada 2013 r. O powyższej decyzji skarżący powzięli wiadomość, jak to zostało wskazane we wniosku o wznowienie, po zapoznaniu się z treścią zawiadomienia WINB dnia [...] listopada 2013 r., tj. w dniu [...] listopada 2013 r. Z powyższego wynika, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie został zachowany, zgodnie z treścią art. 148 § 2 k.p.a. Jednakże, jeżeli organ mimo to podnosi, iż wniosek został wniesiony po upływie ustawowego terminu, to w oparciu o ww. stanowisko sądów administracyjnych organ winien wznowić postępowanie i poddać merytorycznej ocenie wskazane we wniosku podstawy wznowienia. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją prawną mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz ocenić, czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. lub art. 145a § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie, zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji wznowienie postępowania następuje wyłącznie na żądanie strony (art. 147 in fine k.p.a.). Stosownie do regulacji art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Stosownie do art. 149 § 1 i 2 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Analiza cytowanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego właściwy organ administracji zobligowany jest ustalić, czy spełnione są ustawowe przesłanki dopuszczalności wznowienia oraz czy wniosek został złożony w ustawowym terminie. Pozytywne ustalenia w tym zakresie skutkują wydaniem przez organ postanowienia otwierającego drugi (rozpoznawczy) etap postępowania wznowieniowego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji jednak braku którejkolwiek z przesłanek do wznowienia postępowania lub ustalenia, że strona uchybiła przewidzianemu do tego terminowi, właściwy organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Wyraźnego podkreślenia wymaga przy tym, że odmawiając wznowienia postępowania organ nie może wypowiadać się, czy wskazane przez stronę przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły, bowiem kwestie te mogą być rozważane wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Zasadą jest zatem, że podanie o wznowienie postępowania strona wnosi w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu dotarła do strony, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Jak podkreślił NSA w wyroku z 15 maja 2008 r., II OSK 547/07, LEX nr 489632: "Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja" (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 39/10, z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 622/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 133 i z 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 931/07, Lex nr 516817). Z kolei WSA w Poznaniu w wyroku z 27 stycznia 2010 r., IV SA/Po 506/09, LEX nr 554245 podał, iż "jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie". Aby odmówić wznowienia postępowania nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną do wznowienia, trzeba dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania. To strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o takiej okoliczności. Zatem dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., I OSK 99/09, LEX nr 595668). W myśl przytoczonych wyżej przepisów prawa oraz rozważań orzecznictwa istotnym dla oceny, czy złożony przez skarżących wniosek o wznowienie został złożony w terminie jest ustalenie daty powzięcia przez ww. informacji o istnieniu decyzji. Nie jest konieczne aby strona dokładnie poznała jej treść. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, w jakiej dacie skarżący dowiedzieli się o wydaniu w dniu [...] października 2013 r. decyzji nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie użytkowania dróg gminnych przy ul. K., ul. T. i ul. S. wybudowanych na podstawie decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Ewidentną jest natomiast przywoływana przez organy obu instancji okoliczność, iż w treści skargi strony z dnia [...] października 2013 r. dotyczącej nieprawidłowej działalności organu I instancji, skierowanej do WINB skarżący oświadczyli, iż posiadają wiedzę o wydaniu tej decyzji, na stronie drugiej tej skargi w drugim akapicie wskazali bowiem "Decyzją z dnia [...].10.2013 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie użytkowania dróg wybudowanych na podstawie decyzji Starosty z dnia [...].04.2007 r. [...] nr [...]. Decyzji tej nie otrzymaliśmy. O powyższym dowiedzieliśmy się w Starostwie Powiatowym, powiadomiono nas że nie jesteśmy stroną i że nie możemy wnieść odwołania od tej decyzji". Wskazując zatem we wniosku o wznowienie postępowania, iż o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia dowiedzieli się w dniu [...] listopada 2013 r., skarżący oświadczyli nieprawdę. Należy przyjąć, iż orzekające w sprawie organy prawidłowo wywiodły, iż skoro w dniu [...] października 2013 r. skarżący wiedzieli o wydaniu ww. decyzji, to ostatnim dniem z jednomiesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania był dzień [...] listopada 2013 r. Natomiast wniosek o wznowienie został złożony w dniu [...] listopada 2013 r., a więc z ewidentnym uchybieniem terminu. W tym stanie sprawy Sąd stwierdził zasadność podjętych przez organy nadzoru budowlanego postanowień. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, jednocześnie zaznaczyć należy, iż Sąd nie ma wpływu na działania organu w zakresie ewentualnego wznowienia postępowania z urzędu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.